Отбор и первоначальное обучение судей: международный опыт (Абдрасулов Е.Б., директор Института переподготовки и повышения квалификации судей и работников судебной системы Академии правосудия при Верховвном Суде РК, менеджер проекта «Мінсіз судья», д.ю.н., профессор)

Дата: 24 апреля 2018 в 10:59 Категория: Новости науки

По сообщению сайта Zakon.kz

Отбор и первоначальное обучение судей: международный опыт

 

Абдрасулов Е.Б.,

директор Института переподготовки и повышения

квалификации судей и работников судебной системы

Академии правосудия при Верховвном Суде РК,

менеджер проекта «Мінсіз судья», д.ю.н., профессор

 

 

 Введение: общие принципы и цель системы отбора кандидатов в судьи

 

Отбор и назначение судей являются ключевыми элементами судебной системы современного государства, поскольку формирование высокоинтеллектуального и высоконравственного корпуса судей является необходимым условием для обеспечения их независимости, ответственности и профессионализма.

Прозрачность и качество процедур отбора судей играет важную роль в укреплении доверия общественности не только к судебной системе и органам, отвечающим за процесс отбора и рекомендации на судейские должности, но и к государству в целом. Несмотря на значительные успехи в реформировании этого направления деятельности соответствующих структур, еще нет оснований говорить, что все задачи в этом важном аспекте государственной политики уже решены. Современные условия развития общества требуют дальнейшей модернизации, поиска оптимальной модели для Республики Казахстан в системе подготовки будущих судей. В этой связи представляет большой интерес опыт формирования судейского корпуса в странах ОЭСР. В данной статье нам хотелось бы поделиться системой подготовки судей во Франции и Испании, где по программе ПРООН побывала с визитом казахстанская делегация Верховного суда и Академии правосудия при Верховном Суде.

Прежде чем остановиться на французской и испанской системе подготовки судейских кадров, следует отметить, что в Европе, да и во всем мире нет идеальной модели, единого стандарта в этом вопросе. Каждая страна выстраивает свою систему отбора назначения судей, следуя историческим традициям, государственной политике в сфере правосудия, международным нормам, которые оказывают влияние на судебно-правовую реформу в конкретной стране. Так, в ФРГ нет специальной школы подготовки судей, данная функция возложена на юридические факультеты университетов под патронажем как министерства образования, так и министерства юстиции. В Великобритании и в других странах прецедентного права в деле отбора и назначения судей в значительной мере полагаются на продолжительный профессиональный опыт, как правило, в сфере адвокатской практики. А в Испании лица с университетским образованием после успешной сдачи квалификационных экзаменов на должность судьи проходят обязательное специальное обучение в учебном центре, чтобы получить судейское место.

Главное в опыте государств ОЭСР заключается в том, что передовые страны ориентируются на конечный результат: в итоге процесса отбора и назначения, которые могут в каждой стране весьма сильно различаться по форме и содержанию, судейские должности получают наиболее профессионально подготовленные, высокообразованные, высоконравственные и эмоционально устойчивые граждане.

Несмотря на значительные различия в системе отбора и назначения судей этих стран, она обеспечивает стабильность работы судебной системы и исключает практику многочисленных увольнений судей, свидетельствующих о серьёзных проблемах качества отобранных кандидатов, что, в свою очередь, является результатом сбоев в механизме подбора и рекомендаций на судейские должности.

 

A. Система отбора и обучения во Франции

 

1.Органы, участвующие в системе подготовки и назначения судей

 

В системе отбора и назначения судей во Франции участвуют несколько взаимосогласованных структур. Во-первых, это Высший совет магистратуры, Комиссия по продвижению по службе, Министерство юстиции, Национальная школа магистратуры.

 Необходимо сразу уточнить, что «магистрат» — это общее понятие, обозначающее во Франции любое должностное лицо, которому конституция и законы предоставляют полномочия принимать решение, обеспеченные силой государственной власти. Магистраты, которые осуществляют чисто судебные функции, т. е. рассматривают споры в коллегиальном составе или единолично — это магистраты суда (magistratsdusiège) или судьи[1].

Высший совет магистратуры, являясь в какой-то мере аналогом Высшего Судебного Совета РК, включает в себя два состава, один из которых полномочен в отношении судей, а второй — в отношении прокуроров. Председателем состава, полномочного в отношении судей, является первый председатель Кассационного суда. Кроме того, в него входят пять судей и один прокурор, один государственный советник, назначаемый Государственным советом, один адвокат, а также шесть компетентных специалистов, не относящихся ни к Парламенту, ни к органам судебной власти, ни к административным органам[2].

Высший совет магистратуры «выполняет следующие группы функций и наделен соответствующими полномочиями:

— участие в назначении судей и продвижении их по службе;

— участие в назначении прокуроров и продвижении их по службе;

— осуществление деятельности в качестве дисциплинарного органа»[3].

Комиссия по продвижению по службе — коллегиальный орган, создаваемый Декретом Франции в составе, предложенном по представлению Министра юстиции, который занимается составлением и утверждением списка на продвижение по службе, а также формированием списков о пригодности для занятия должностей. Комиссия является общей для судей и прокуроров. Эти списки через Министра юстиции сообщаются Высшему совету магистратуры для составления заключения перед тем, как этот список будет подписан Президентом Республики. В состав Комиссии входят: первый председатель Кассационного суда, генеральный прокурор, генеральный инспектор юридических служб или директор департамента по уголовным делам и вопросам помилования министерства юстиции, судьи и прокуроры.

Министерство юстиции Франции в лице Департамента судебных услуг отвечает за обеспечение организации и надлежащего функционирования всех судов общей юрисдикции, т.е. гражданских и уголовных судов Франции. Среди прочего, министерство отвечает за управление человеческими ресурсами в судебной системе, включая такие вопросы, как организация подбора, обучения, назначения и управления карьерой магистратов и судебных сотрудников. Кроме того, одна из важнейших функций судебной администрации во Франции — это обеспечивать суды финансовыми ресурсами, в соответствии с их потребностями. В этой связи министерство юстиции осуществляет систему ежегодной подготовки бюджета для судебной системы, в том числе для Национальной школы магистратуры.

Национальная школа магистратуры — учебное заведение, осуществляющее профессиональную подготовку и переподготовку магистратов (судей и прокуроров). Национальная школа является учреждением, подконтрольным министерству юстиции. Благодаря своему статусу, школа является автономной в управлении своими административными и финансовыми ресурсами. Бюджет Национальной школы составляет около 34 млн. евро. Высшим коллегиальным органом управления школы является Совет школы, куда входят представители министерства юстиции, судов, а также юридических сообществ (адвокаты, ученые и др.). Совет принимает решения, касающиеся учебных программ школы, проводит голосование по бюджету и ежегодно утверждает административные и финансовые отчеты. Президентом Совета школы является Председатель Высшего Кассационного суда Франции, а вице-президентом — главный прокурор Высшего Кассационного суда.

Национальную школу возглавляет Директор, назначаемый постановлением Министра юстиции Франции. Педагогическая миссия школы разделена между двумя основными департаментами: Департамент отбора и первоначального обучения, который расположен в г. Бордо, и Департамент по вопросам повышения квалификации и профессиональной подготовки, а также международных отношений, базирующийся в Париже.

 

2. Порядок отбора кандидатов в судьи в Национальную школу магистратуры

 

Все учреждения и органы, указанные выше, участвуют в той или иной мере в отборе и назначении на судейские должности. На основе работы данных структур обеспечивается два способа вступления в судебный корпус: 1) поступление в Национальную школу магистратуры после прохождения отборочного конкурса через сдачу экзаменов или на основе представления документов («surtitre») и 2) прямой отбор в судейский корпус с согласия Комиссии по продвижению по службе.

Большинство лиц отбирается в судейский корпус через первый способ, который в свою очередь дифференцирован. Так, в ходе отбора в Национальную школу проводится три вида конкурса в зависимости от качественного состава претендентов. Первый вид конкурса, называемый «студенческим», предназначен для лиц с университетским образованием без стажа работы по юридической профессии. В этом конкурсе участвуют обладатели национального диплома о втором цикле высшего образования или какого-либо документа либо диплома такого же уровня.

Второй вид конкурса предназначен для аттестованных государственных служащих и государственных служащих, служащих территориальных коллективов или публичных учреждений, имеющих подтверждение о наличии у них четырехлетнего стажа в указанном статусе на 1 января года, в который проводится конкурс.

Третий вид конкурса допускает принятие слушателями сразу в Национальную школу без испытаний лиц, занимающихся профессиональной деятельностью не менее восьми лет в юридической, экономической или социальной областях, чья компетентность и личный авторитет дают право на выполнение судебных функций. Сюда относятся и доктора права, а также ассистенты образовательных и исследовательских учреждений в области права, имеющие трехлетний стаж в этой должности после получения преподавательской должности в области права и обладающие дипломом о высшем образовании по юридической дисциплине.

Число слушателей, зачисляемых без обязательного испытания не должно превышать третьей части от общего числа слушателей, зачисляемых в соответствии с двумя вышеописанными конкурсами.

На первом этапе конкурса претенденты на поступление в Национальную школу сдают письменный экзамен из области общего образования, размышлений из социальных, экономических, политических и общекультурных проблем современного мира. Кто прошел письменную экспертизу, тот допускается на устные испытания, который включает в себя еще четыре экзамена по юридическим дисциплинам, а также устный экзамен на выявление морально-психологических характеристик претендента и на знание иностранного языка. Кроме того, претенденты должны сдать зачет по общей физической подготовке. Из-за высокой сложности почти все кандидаты посещают специальные занятия в университетах, где проводятся подготовительные курсы, как по письменным, так и устным экзаменам. Тем не менее, в конце концов, только 10-15% заявителей принимаются в Национальную школу.

 

 3. Система обучения в Национальной школе магистратуры

 

Успешно прошедшие конкурс претенденты постановлением министра юстиции назначаются слушателями Национальной магистратуры, с ними заключается контракт, на основе которого они обязаны отработать в сфере юстиции не менее 10 лет. В соответствии с Законом Франции «О статусе магистратуры» слушатели Национальной школы магистратуры входят в судебный корпус наряду с судьями и прокурорами Кассационного суда, апелляционных судов и судов первой инстанции, а также магистратами, входящими в штат центрального управления министерства юстиции. Это означает, что поступление в Национальную школу констатирует факт прошедшего первоначального отбора на судейскую должность, приступить к исполнению которой возможно лишь после приобретения специальных компетенций в процессе обучения в школе. Подтверждением этому служит то, что слушателям выплачивается жалованье в размере 75-80% от денежного содержания судьи первой инстанции.

Под ответственность действующих судей слушатели участвуют в судебной деятельности, однако без права подписи. Они, в частности, могут: помогать следственному судье в проведении всех действий по сбору информации; помогать магистратам прокуратуры в ведении уголовных дел; присутствовать с правом совещательного голоса при вынесении решений по гражданским и исправительным делам; при рассмотрении этих дел представлять устные ходатайства или заключения; присутствовать при вынесении решения судов присяжных. Однако, прежде чем принять участие в судебной деятельности, слушатели принимают перед апелляционным судом присягу следующего содержания: «Я клянусь строго хранить служебную тайну, и мое поведение как слушателя во всем будет достойным и беспристрастным». Они не могут быть освобождены от этой присяги[4].

Общий курс обучения длится 31 месяц. Время обучения для слушателей, поступивших без испытаний, сокращается в порядке, установленном регламентом публичной администрации. Занятия обеспечиваются 30 лекторами (судьями или прокурорами), временно прикомандированными в школе на полное рабочее время, а также 300-500 консультантами по различным отраслям образования и судебно-прокурорской практики.

Первый год обучения начинается с 2х-недельного знакомства с судом, судебной системой, включающего недельную стажировку в суде и недельное теоретическое обучение с дискуссиями на философские темы, главной целью которых является выяснение общечеловеческого смысла профессии судьи.

Следующий этап обучения — стажировка вне суда, которая продолжается 2,5 месяца и включает знакомство с предприятиями, префектурой, органами местного самоуправления, различными ассоциациями, международными судебными учреждениями и др. Последующие 8 месяцев первого года обучения слушатели проводят непосредственно в Школе, обучаясь методологии судебных функций, базирующихся на гражданском и уголовном процессуальном праве, усваивая фундаментальные принципы судебных процессов на основе международных норм в области правосудия и прав человека, а также глубоко изучая профессиональную этику судьи. Кроме того, слушатели учатся владению искусством ораторского мастерства, коммуникационным навыкам через технику беседы с подсудимыми и симуляции судебного процесса.

Второй год обучения, 12 месяцев и дополнительно 2 месяца, слушатель полностью проводит в суде и других органах под контролем судьи или прокурора, ответственных за стажировку, знакомясь с работой суда всех инстанций, органов расследования и прокуратуры, полицейских и жандармских служб, учреждений правовой защиты несовершеннолетних, исправительных учреждений, судебных исполнителей, а также с деятельностью адвокатов.

На третьем году обучения слушатель сдает зачеты и классификационный экзамен, на основании которых ему предоставляется список предлагаемых должностей. После выбора специализации (ювенальный судья, следственный судья, судья по рассмотрению гражданских или уголовных дел и т.д.), слушатели распределяются по группам и проходят месячную теоретическую часть в стенах Национальной школы и 5 месяцев в суде по выбранной специализации.

После завершения 31 месячного курса обучения квалификационное жюри подводит итоги подготовки слушателей к судейской работе. Слушатели в соответствии со своим рангом в классификационной шкале, основанной на успехах его в обучении, выбирают для себя место судьи по списку, который им предлагается. Кандидат, который не сделал выбора, назначается официально. Список успешных выпускников Министр юстиции представляет Высшему совету магистратуры для дачи заключения и последующего утверждения Декретом Президента Франции. После опубликования списка в Официальном вестнике Министерства юстиции с указанием судейской должности в конкретном суде выпускник Национальной школы приступает к судейским обязанностям в полной мере.

 

4. Обновление судейского корпуса вне Национальной школы правосудия

 

Необходимо также заметить, что французская система предусматривает и возможность обновления судейского корпуса не только через взращивание судей посредством обучения в Национальной школе, но и считает целесообразным прямой вход в судейскую профессию для других представителей государственной службы и юридических профессий, хотя и в ограниченном количестве. Такой подход препятствует формированию замкнутости и закрытости судебной системы. Так, судьями Кассационного суда, председателями апелляционных судов, председателями палат апелляционного суда Парижа и апелляционного суда Версаля, председателем и первым вице-председателем суда большой инстанции Парижа, председателями других крупных судов, которые находятся вне иерархии судебного корпуса, могут быть назначены:

 -государственные советники, находящиеся на службе;

— магистраты судебного корпуса, откомандированные на должность директора или руководителя отдела министерства юстиции, или директора Национальной школы магистратуры;

— профессора государственных юридических факультетов, ведущие преподавание в качестве профессора не менее десяти лет;

— адвокаты, выступающие при Государственном Совете и Кассационном суде, члены или бывшие члены Совета союза адвокатов со стажем по этой профессии не менее двадцати лет.

Аналогичная процедура возможна и для назначения судей первой степени в иерархии судебного корпуса Франции.

 

В. Испанский опыт подготовки судейских кадров

 

Принцип отбора и первоначального обучения судей в Испании во многом схож с французской моделью, за исключением некоторых аспектов. Во-первых, в отличие от Национальной школы во Франции претендентами в Школу правосудия Испании могут быть только лица с высшим юридическим образованием. Во-вторых, Школа правосудия Испании находится под управлением Генерального совета судебной власти, который также в какой-то мере аналогичен Высшему судебному совету РК, однако Председатель Верховного суда Испании также председательствует и в данном органе. Генеральный совет финансирует и осуществляет общее руководство Школой правосудия, организует приемные экзамены, которые длятся до 6 месяцев, поскольку претендентов на 60 мест более 4тыс чел., утверждает все планы и программы обучения.

Показательны форма и содержание вступительных экзаменов в Школу правосудия. Сначала идет тестирование для отсева от слабых претендентов, после которого из 4 тыс. кандидатов остается немногим больше одной тысячи человек. После этого члены Генерального совета организуют письменные и устные экзамены с участием судей-экзаменаторов. Устные экзамены длятся 4 часа в день с учетом подготовки к ответу, за это время разрешается принять экзамен лишь у 4 претендентов, ответ которых должен быть по длительности не меньше 12 минут и не больше 17 мин., в этой связи продолжительность приема экзаменов составляет 6 месяцев.

Прием экзаменов осуществляется открыто, любой человек может присутствовать в их процессе.

После отбора лучших претендентов слушатели Школы правосудия получают статус кандидатов в судьи, приближенный к статусу судьи. Они получают жалование на свое содержание, соответствующее 75 % от заработной платы судьи. Обучение длится 2 года и включает в себя теоретическое обучение 9 месяцев и 15 месяцев стажировки в различных правоохранительных органах, адвокатуре и в суде.

Содержание и процесс обучения такой же, как и во Франции, и включает занятия по проблемам применения материального и процессуального права, написание судебных актов, обучение вопросам стрессоустойчивости, деонтологии, организация симуляций судебных процессов с нестандартными ситуациями (ролевых игр, приближенных к реальности с привлечением действующих актеров на роль подсудимых, подозреваемых, обвиняемых), стажировка в суде и других органах и ведомствах.

После окончания обучения слушатели не сдают выпускных экзаменов, а их рейтинг складывается из суммы вступительных баллов и баллов, набираемых в процессе обучения и стажировки.

После опубликования Генеральным советом судебной власти списка окончивших обучение с распределением их на работу в суды Испании за подписью короля Испании, слушатели полностью получают статус судей.

 

C. Выводы

 

Какие выводы можно сделать из анализа системы подготовки судей во Франции и Испании для улучшения отбора и назначения судей в Казахстане?

Во-первых, наше законодательство содержит подробные положения относительно органов и соответствующих процедур отбора, однако нет, к примеру, правовой регламентации, устанавливающей цели, задачи, порядок принятия квалификационного экзамена и расписывающей всю формальную и содержательную часть этого процесса. Порядок сдачи квалификационных экзаменов в Квалификационной комиссии при Высшем Судебном Совете РК отражен лишь в его Регламенте, которым практически руководствуются лишь члены Комиссии. Это означает, что сдающий квалификационный экзамен претендент на должность судьи заблаговременно и в полной мере не осведомлен о правовых аспектах данного процесса: о порядке приема экзаменов, формах реализации открытости и прозрачности процедур, о всех необходимых требованиях к знаниям и умениям, предъявляемым к претендентам (о содержании необходимого высокого интеллектуального потенциала, уровня специальных юридических знаний, широкого кругозора, требуемой степени эрудиции, логичности мышления, степени письменной грамотности, а также способности публичного выступления).

Во-вторых, нет должной согласованности в работе органов и учреждений, задействованных в системе подготовки, отбора и назначения на судейские должности. В этой связи полагаем избрать свою модель органа, ответственного за управление человеческими ресурсами в судебной системе, включая такие вопросы, как организация подбора, обучения, назначения и управления карьерой судей.

За аналог можно взять Францию, где такой структурой выступает Министерство юстиции, осуществляющее организационное и материально-техническое обеспечение деятельности судов, в том числе по кадровым вопросам судебной системы. Учитывая, что данная функция в Казахстане в значительной части осуществляется сегодня Департаментом по обеспечению деятельности судов при Верховном Суде Республики Казахстан, можно было бы проработать вопрос о передаче ему и вопросов организации подбора, обучения, назначения и управления карьерой судей, усилив его потенциал несколькими действующими судьями всех инстанций, не лишая при этом их статуса действующих судей Республики Казахстан.

Опыт Испании в целом тоже неплохой, где такие функции осуществляет Генеральный Совет судебной власти судей Испании. Однако этот путь чреват большими финансовыми затратами, поскольку в аппарате Генерального совета задействовано свыше 200 человек, исключая членов Совета и различных комиссий. Поэтому более предпочтительна, на наш взгляд, практика Франции, где Высший Совет магистратуры во главе с председателем Кассационного суда Франции обладает лишь компетенцией по рекомендации Президенту Франции кандидатов в судьи высшей инстанции, по даче заключения на выдвинутых Министром юстиции Франции кандидатов на должность судей других инстанций и осуществляет деятельность в качестве дисциплинарного органа судей.

В-третьих, учитывая, что Академия правосудия при Верховном суде учреждена Президентом РК в качестве образовательного учреждения для подготовки будущих судей, необходимо проработать вопросы, касающиеся того, чтобы основная часть претендентов в судьи проходила профессиональную подготовку именно в ее стенах. При этом все организационные вопросы ее деятельности следует передать Департаменту по обеспечению деятельности судов при Верховном Суде РК, а коллегиальным органом управления Академии мог бы стать Совет Академии во главе с Председателем Верховного Суда РК, куда вошли бы судьи, преподаватели Академии, работники Департамента, представители юридического сообщества.

В-четвертых, в системе подготовки судей в Академии правосудия при Верховном Суде РК больше уделять формированию профессиональных и личностных компетенций будущих судей, а не вопросам усвоения требований законодательства, которое должны знать все юристы.

 

 

[1] Андреева И.А. Первоначальная профессиональная подготовка магистратов во Франции // Право и образование. 2013. №4. С.97.

[2] Конституция Французской Республики от 04.10.1958 (с изменениями, внесенными 23 июля 2008 года) // http://www.conseil-constitutionnel.fr/conseil — constitutionnel/root/bank_mm/constitution/constitution_russe_version_aout2009.pdf

[3] Соловьев А.А. Высший совет магистратуры как орган судейского сообщества Французской Республики // М., 2014. С.56.

[4]Ордонанс Французской Республики № 58-1270 от 22декабря 1958 г., содержащий органический закон «О статусе магистратуры» // http://constitutions.ru/?p=8150