Отмена тендеров при госзакупках в самых капиталоемких сферах — не только закономерный финал политики Садыра Жапарова, который с 2021 года последовательно выводит государственные финансы из-под публичного контроля.
Это один из символов ослабления влияния Запада в Центральной Азии и завершения эпохи, когда элиты Кыргызстана пытались заимствовать западные институты, стандарты ведения дел и вести диалог с гражданским обществом.
30 января 2026 года президент Кыргызстана Садыр Жапаров подписал пакет поправок в Закон «О государственных закупках», одобренный Жогорку кенешем сразу в трех чтениях.
Даже в середине февраля, когда готовился этот текст, ознакомиться с документом было все еще невозможно. И эта секретность дает представление о политической атмосфере, в которой принимался закон. На сайте парламента ссылки на него были неактивны, на сайте президента был доступен только заголовок (при попытке скачать загружается пустая папка), а на сайте Минюста закон до сих пор висит в редакции 2023 года.
Но суть поправок понятна по сообщениям государственных СМИ и по отзыву независимого депутата Дастана Бекешева. Эти изменения фактически легализуют то, к чему режим Садыра Жапарова и Камчыбека Ташиева шел пять лет — отказ от конкурентных торгов в ключевых секторах экономики.
Чем дороже — тем секретнее
Основным нововведением стал термин «государственное задание». В его рамках правительство получает право передавать заказы напрямую конкретным исполнителям (госкомпаниям или аффилированным структурам) без проведения тендера.
Инициаторы (Кабинет министров) заявляют, что это необходимо для «оперативного решения стратегических задач» и исключения бюрократии при реализации важных проектов.
Согласно принятому документу, проведение тендеров становится необязательным для наиболее капиталоемких сфер:
Вероятно, государственные конкурсы будут отменены и в других конкурентных сферах. СМИ сообщают об инициативе разрешить госзакупки без тендеров у колоний. Речь идет о продукции и работах, которые производят заключенные.
Одной из самых критикуемых стала поправка, позволяющая генеральному подрядчику (получившему заказ без тендера) передавать до 50% объема работ субподрядчикам по своему усмотрению
Критики указывают, что это создает идеальную почву для непотизма — когда госконтракт получает одна «доверенная» компания, которая затем распределяет деньги между частными фирмами без какого-либо контроля со стороны.
Депутат Дастан Бекешев отметил, что после этих поправок закон «О госзакупках» правильнее было бы переименовать в закон «О государственном заказе», так как конкуренция в нем практически исчезает. Он подчеркнул, что закрытость процедур неизбежно приведет к удорожанию проектов и снижению качества.
Министерство экономики парирует, что конкурсная система вынуждала госорганы закупать некачественные товары, ориентируясь на самую низкую цену, а новые нормы позволят быстро выбирать надежных поставщиков.
Система относительно прозрачных госзакупок формировалась в Кыргызстане больше 20 лет. Реформы не были следствием альтруизма со стороны чиновников. С 1991 года Кыргызстан был крупнейшим в Центральной Азии получателем международной финансовой помощи. Прозрачные тендеры, единый портал госзакупок, механизмы обжалования и аудит были условиями финансирования со стороны Всемирного банка, АБР, ЕБРР и других международных финансовых организаций. Полная закрытость госзакупок означала бы риск заморозки программ Public Financial Management и превращение страны в токсичного заемщика.
Первый шаг к прозрачности в этой сфере Кыргызстан сделал в 1997 году, когда был принят Закон «О государственных закупках товаров, работ и услуг». Он установил правовые и экономические основы закупок и базовые требования к конкурсу. Но этот закон был рамочным, регулирование конкретных процедур госзакупок выносилось в подзаконные акты. К тому же закон учитывал только закупки для государственных нужд (без учета широкого круга квазигосударственных структур).
В 2003 году правительство приняло постановление «О создании централизованных тендерных комиссий». Вместо одной Правительственной тендерной комиссии создавалось несколько государственно-частных комиссий на общественных началах — с участием представителей местных сообществ. Каждая комиссия могла принимать решения только большинством голосов и при наличии кворума. При конфликте интересов участник исключался из комиссии. Правда, первые четыре комиссии (по закупкам продовольствия, промтоваров, угля и медицинских изделий) почти целиком состояли из чиновников все того же правительства.
Поворотным пунктом стал закон о госзакупках в редакции 2004 года. Он впервые прописал три принципа: экономичность и эффективность использования государственных средств, справедливость и беспристрастность по отношению к поставщикам, гласность и открытость процедур. В этой редакции закон уже учитывал закупки товаров, работ и услуг государственными органами, МСУ, гос — и муниципальными учреждениями и предприятиями, а также акционерными обществами с государственной долей.
При этом сами процедуры закупок еще долго оставались архаичными. Объявления о торгах публиковались в бумажных СМИ — например, в газете «Эркин-Тоо» или специализированных бюллетенях. Это физически ограничивало доступ к информации для широкого круга поставщиков и общественности.
Согласно совместному отчету ВБ и АБР, с 2004 по 2012 год система госзакупок оставалась децентрализованной, что затрудняло контроль за эффективностью трат.
В 2015 года был принят новый закон о госзакупках, в котором электронные торги впервые стали обязательными для всех госорганов. Все этапы закупок — от публикации объявления до выбора победителя — должны были проходить на едином портале. Этот прорыв тоже состоялся при поддержке доноров: Всемирный банк помог обучить тысячи закупщиков, а Азиатский банк развития дал $1 млн на создание единого электронного портала госзакупок.
В Плане действий по открытому государственному партнерству (OGP) на 2018 год правительство Кыргызстана обязалось изменить законодательство так, чтобы закупщики публиковали не только информацию о тендерах, но и о заключенных в итоге контрактах, включая их полный текст и информацию о выполнении.
Кроме того Минфин пообещал публиковать информацию о закупках в виде открытых машиночитаемых данных (для автоматического анализа) и наладить связи с представителями гражданского общества, которые могут быть заинтересованы в использовании этих данных.
А в 2021 году для привлечения малых предприятий к госзакупкам Минфин при поддержке ЕБРР запустил электронный каталог Tandoo — аналог Amazon для госучреждений, позволяющий им приобретать товары повседневного спроса.
В совокупности эти меры помогли стандартизировать и упростить закупки, создать равные условия для поставщиков, открытый и быстрый доступ к информации о конкурсах. Была создана независимая комиссия по жалобам поставщиков, а сами жалобы перешли в онлайн. Но главное — у общества появилась возможность отслеживать, как государство распоряжается деньгами налогоплательщиков.
Однако инструменты прозрачности не отменили коррупцию. Элиты научились жить в двойном режиме: показывать донорам портал и процедуры, а крупные денежные потоки прятать в исключениях или попросту скрывать.
Закон «О государственных закупках» 2015 года позволял использовать прямые тендеры (закупки методом прямого заключения договора) для любых закупок на сумму менее 1 млн сомов. После этого Open Contracting Partnership, независимая некоммерческая организация, работающая более чем в 50 странах для обеспечения открытости, честности и эффективности государственных закупок, зафиксировала быстрый рост доли прямых тендеров. Если в декабре 2014 года средняя стоимость тендера в Кыргызстане превышала 16 миллионов сомов, то к марту 2016 года она упала до 1 миллиона. Так существенная часть закупок ушла в тень.
В 2017 году из-под надзора были официально выведены также закупки сельских администраций (айыл өкмөтү) на сумму до 1 млн сомов в год — их разрешили проводить вне конкурса.
С качеством данных, публикуемых на портале, и его функционалом тоже постоянно возникали проблемы. В тендерной документации было много неточностей, поиск информации по заключенным договорам не работал, сами тексты госконтрактов не публиковались, как и данные об их исполнении, сроках и суммах оплаты выполненных работ. Не предусматривал портал и раскрытия информации о субконтрактах, сообщений о разрыве договора и его причинах, а также сообщений о наложенных на подрядчиков штрафов за неисполнение контракта. «Черный список» поставщиков в Кыргызстане при этом был, но кого и почему туда вносили — на портале госзакупок не раскрывалось.
За 2019-21 годы более 22 тысяч тендеров на общую сумму 56 млрд сомов закончились буквально ничем, подсчитал «Клооп». Тендеры были объявлены, но чем они закончились — отменой или заключением контрактов — на портале не сообщалось. Что случилось с выделенными на них деньгами, тоже осталось неизвестным. Больше всего таких «затерянных» тендеров журналисты «Клоопа» нашли у бишкекского аэропорта, командования внутренних войск, «Электрических станций» и ГКНБ.
В 2020-2021 году произошло еще одно послабление в закупочном законодательстве. Во время эпидемии COVID-19 бюджетным организациям упростили процедуру закупки товаров для борьбы с вирусом. Но чиновники, пользуясь этим, начали закупать без тендера все подряд: луковицы растений, гостиничные услуги и даже отстрел бродячих собак, выяснил «Клооп».
Все эти годы следить за соблюдением правил был обязан Департамент госзакупок при Минфине. Но ресурсов не хватало. Например, в 2019-21 годах там работало всего 22 сотрудника, и только пять из них контролировали соблюдение правил закупок. А число контрактов достигало 100 тыс в год. Поэтому большую роль в их мониторинге стал играть гражданский надзор.
По сообщению сайта Новости Кыргызстана