О результатах мониторинга Закона Республики Казахстан «О правовых актах» (Тлембаева Ж.У., Заместитель директора Института законодательства РК; Кысыкова Г.Б., ведущий научный сотрудник Центра правового мониторинга ИЗ РК; Абсеметова А.К., младший научный сотрудник Центра правового мониторинга ИЗ РК)

Дата: 04 мая 2018 в 17:29 Категория: Новости науки

По сообщению сайта Zakon.kz

О результатах мониторинга Закона Республики Казахстан
«О правовых актах» Тлембаева Ж.У. — Заместитель директора Института законодательства Республики КазахстанКысыкова Г.Б. — ведущий научный сотрудник Центра правового мониторинга Института законодательства Республики КазахстанАкимова Н.М. — научный сотрудник Центра правового мониторинга Института законодательства Республики КазахстанАбсеметова А.К. — младший научный сотрудник Центра правового мониторинга Института законодательства Республики Казахстан

 

Стратегия развития Республики Казахстан до 2050 года, представленная в декабре 2012 года в Послании Главы государства народу страны, пятым приоритетом предусматривает дальнейшее укрепление государственности и развитие казахстанской демократии. Для достижения этой цели Президентом указана необходимость в очередном этапе модернизации национальной правовой системы. Также им было отмечено, что законодательство должно не только защищать национальные интересы, но и синхронизироваться с динамично развивающейся международной правовой средой, и в связи с этим поручено Правительству принять системные меры по повышению конкурентоспособности правовой системы во всех ее базовых отраслях как публичного, так и частного права. В целом можно сделать вывод о том, что Закон соответствует стратегическим целям государства, однако имеется ряд моментов, на которые необходимо обратить внимание.

 

О соответствии закона нормам Конституции.

 

1. Согласно пункту 1 статьи 2 Закон Республики Казахстан «О правовых актах» (далее — Закон) определяет систему правовых актов Республики Казахстан, разграничивает понятия «нормативных правовых актов» и «ненормативных правовых актов».

Вместе с тем, в соответствии с пунктом 8 статьи 62 Конституции порядок разработки, представления, обсуждения, введения в действие и опубликования законодательных и иных нормативных правовых актов Республики регламентируется специальным законом и регламентами Парламента и его Палат.

По смыслу данной нормы Конституции Закон «О правовых актах» должен регламентировать порядок разработки, представления, обсуждения, введения в действие и опубликования законодательных и иных нормативных правовых актов. Однако в статье 2, посвященной сфере действия Закона, такое положение отсутствует.

На основании вышеизложенного, предлагаем привести пункт 1 статьи 2 Закона в соответствие с пунктом 8 статьи 62 Конституции путем включения в сферу действия Закона положения о регулировании Законом порядка разработки, представления, обсуждения, введения в действие и опубликования законодательных и иных нормативных правовых актов.

2. Статья 46 анализируемого Закона посвящена регулированию вопросов приостановления и прекращения действия нормативного правового акта:

«1. Действие нормативного правового акта или его отдельных норм может быть приостановлено на определенный срок. Приостановление действия нормативного правового акта или его отдельных норм осуществляется отдельным нормативным правовым актом.

2. Нормативный правовой акт (его часть или части) прекращает свое действие в случаях:

1) истечения срока, на который был принят акт (его часть или части);

2) принятия нового нормативного правового акта, которому противоречат положения ранее изданного нормативного правового акта, его части (часть) или который поглощает ранее изданный акт или его часть (части);

3) признания принятого акта неконституционным в порядке, установленном Конституцией Республики Казахстан;

4) признания акта или его части (частей) утратившим силу органом, принявшим этот акт, или иным уполномоченным на это органом.

3. Опубликование нормативного правового акта о прекращении или приостановлении действия другого нормативного правового акта осуществляется в порядке, предусмотренном настоящим Законом».

Таким образом, в статье 46 определены случаи, срок и форма оформления приостановления и прекращения нормативного правового акта.

Однако ни в данной статье, ни в анализируемом Законе в целом не указаны субъекты, которые имеют полномочие приостанавливать и прекращать действие нормативного правового акта.

Вместе с тем, в Конституции в компетенции Президента и Правительства Республики Казахстан определены полномочия по отмене и приостановлению действий нормативных правовых актов. Так, в подпункте 3) статьи 44 Конституции указано, что Президент отменяет либо приостанавливает полностью или частично действие актов акимов областей, городов республиканского значения и столицы, и согласно пункту 7 статьи 66 Конституции Правительство отменяет или приостанавливает полностью или в части действие актов министерств, государственных комитетов, иных центральных и местных исполнительных органов Республики.

Полагаем, что отсутствие в анализируемом Законе указаний на субъектов, которые уполномочены отменять и приостанавливать действие нормативного правового акта, свидетельствует о наличии пробела. В этой связи, предлагается в статью 46 Закона внести дополнение и определить субъектов, уполномоченных приостанавливать и отменять действие нормативных правовых актов в соответствии с Конституцией.

 

О соответствии Закона международным обязательствам

Республики Казахстан.

 

В соответствии с пунктом 1 статьи 4 Конституции все законы, международные договоры, участником которых является Республика, публикуются. Официальное опубликование нормативных правовых актов, касающихся прав, свобод и обязанностей граждан, является обязательным условием их применения.

В пункте 3 статьи 18 Конституции указана обязанность государственных органов по обеспечению каждому гражданину возможности ознакомиться с затрагивающими его права и интересы документами, решениями и источниками информации.

Республикой Казахстан в 2015 году была ратифицирована Конвенция о правах инвалидов. В данной Конвенции предусмотрен ряд обязательств в сфере обеспечения беспрепятственного доступа инвалидов к информации, а именно согласно статье 21 Конвенции каждая страна-участница обязана принять меры:

1) по снабжению инвалидов информацией, предназначенной для широкой публики, в доступных форматах и с использованием технологий, учитывающих разные формы инвалидности, своевременно и без дополнительной платы;

2) по активному побуждению частных предприятий, оказывающих услуги широкой публике, в том числе через интернет, к предоставлению информации и услуг в доступных и пригодных для инвалидов форматах;

3) по побуждению средств массовой информации, в том числе предоставляющих информацию через интернет, к превращению своих услуг в услуги доступные для инвалидов.

Статья 28 Закона «О социальной защите инвалидов в Республике Казахстан» посвящена обязательству государства по обеспечению доступа инвалидов к информации, в частности по выпуску периодической, научной, учебно-методической, справочно-информационной и художественной литературы для инвалидов, в том числе издаваемой на аудиокассетах, дисках, рельефно-точечным шрифтом Брайля и видеокассетах с сурдопереводом.

На основании изложенных выше норм можно сделать вывод о том, что государством должны быть приняты меры по обеспечению инвалидов доступом к информации, касающихся их прав, свобод и обязанностей. Однако в ходе анализа Закона «О правовых актах» было выявлено, что официальное опубликование нормативных правовых актов не предусматривает технических или иных мер, позволяющих обеспечить доступ инвалидов к правовым актам.

В соответствии со статьей 37 Закона официальное опубликование нормативных правовых актов, касающихся прав, свобод и обязанностей граждан, является обязательным условием их применения. Официальными изданиями являются Ведомости Парламента Республики Казахстан, Собрание актов Президента Республики Казахстан и Правительства Республики Казахстан, «Вестник Национального Банка Республики Казахстан». Официальное опубликование законодательных актов осуществляется также периодическими печатными изданиями, получившими такое право на конкурсной основе, в порядке, определяемом Правительством Республики Казахстан. Официальное опубликование нормативных правовых актов осуществляется также в Эталонном контрольном банке нормативных правовых актов Республики Казахстан в электронном виде (далее — Эталонный банк).

Однако ни в Эталонном контрольном банке нормативных правовых актов РК, ни в информационно-правовой системе нормативных правовых актов «Әділет» не предусмотрено полное техническое обеспечение для использования этих систем инвалидами.

Уакпаев Б.С. в своем исследовании указывает, что «затруднения и информационные барьеры в процессе доступа к текстам официально опубликованных нормативных правовых актов на себе испытывают большое количество казахстанских граждан. Для инвалидов данные вопросы становятся наиболее чувствительными, часто жизненно важными. По данным Министерства здравоохранения и социального развития Республики Казахстан к ним можно отнести 55 979 инвалидов вследствие болезни глаз и его придатков (без учета инвалидов с нарушениями (дефектами) зрения при других классах болезней согласно МКБ-10.). Обращаем внимание, что в категорию инвалидов вследствие болезни глаз и его придатков не включены лица, имеющие такие нарушения по факту, но имеющие инвалидность по иному основному заболеванию»[1].

Полагаем, что вышеизложенное обстоятельство является нарушением международных обязательств, возложенных Конвенцией о правах инвалидов. В этой связи, обращаем внимание на необходимость принятия мер по обеспечению инвалидов беспрепятственным доступом к нормативным правовым актам, например, посредством получения информации о положениях закона через аудио-сопровождение.

 

О соответствии Закона нормам кодексов Республики Казахстан.

В подпункте 16) статьи 1 анализируемого Закона определено понятие законодательства РК как совокупности нормативных правовых актов, принятых в установленном порядке. Таким образом, под понятием законодательства Закон охватывает нормативные правовые акты абсолютно всех уровней в независимости от того, каким государственным органом был принят нормативный правовой акт. Более того, в понятие законодательства входят не только акты, принятые Парламентом республики, но и нормативные правовые акты, принятые министерствами, Национальным банком, другими центральными государственными органами, а также акимами всех уровней, включая районных.

Однако в пункте 1 статьи 3 Гражданского кодекса Республики Казахстан (далее — ГК РК) понятие гражданского законодательства сформулировано иначе, а именно следующим образом: гражданское законодательство Республики Казахстан основывается на Конституции Республики Казахстан и состоит из Гражданского кодекса РК, принятых в соответствии с ним иных законов Республики Казахстан, указов Президента Республики Казахстан, имеющих силу закона, постановлений Парламента, постановлений Сената и Мажилиса Парламента (законодательных актов), а также указов Президента Республики Казахстан, постановлений Правительства Республики Казахстан, регулирующих отношения, указанные в пунктах 1, 2 статьи 1 ГК РК.

В пункте 1 статьи 1 Уголовного кодекса РК указано, что уголовное законодательство Республики Казахстан состоит из Уголовного кодекса Республики Казахстан. Иные законы, предусматривающие уголовную ответственность, подлежат применению только после их включения в Уголовный кодекс.

Пункт 1 статьи 1 Кодекса РК об административных правонарушениях предусматривает следующее понятие законодательства: законодательство Республики Казахстан об административных правонарушениях состоит из Кодекса об административных правонарушениях.

Выше были приведены примеры того, как раскрыто понятие законодательства в трех кодексах. Можно сделать вывод о том, что все три кодекса, а также Трудовой кодекс РК, Налоговый кодекс РК одинаково определяют понятие законодательства. Однако перечисленные выше определения законодательства не соответствуют понятию, изложенному в Законе «О правовых актах».

Полагаем, что данное несоответствие должно быть устранено, и в результате должно быть определено одно общее понятие законодательства. Данное предложение обусловлено наличием следующих проблем.

Во-первых, считаем недопустимым закрепление различных понятий законодательства в разных законодательных актах, в связи с чем, необходимо внесение соответствующих поправок. Это подтверждается выражением о том, что «такое межотраслевое разночтение может объясняться тем, что отрасли законодательства обладают своей спецификой от особенностей предмета правового регулирования и т.д. Однако, по нашему мнению, подобный диссонанс недопустим, так как он пагубно влияет на юридическую практику. Расплывчатость и неопределенность формулировок недопустима, поскольку законодательство относится к специальным юридическим терминам, которые должны точно и недвусмысленно отражать содержание обозначаемых ими понятий»[2].

Во-вторых, практически во всех законодательных актах имеются отсылки к законодательству, в случаях, когда какой-либо вопрос прямо в законодательном акте не решен. К примеру, все отсылки к законодательству в ГК РК и во многих других законодательных актах, ориентированы на понятие законодательства, которое изложено в ГК РК, а именно не включающего в себя акты министерств и акимов. Однако по смыслу законодательства, указанного в анализируемом Законе, можно сделать вывод, что любой аким может изменить любые положения в практически многих кодексах и законах.

По мнению М.К. Сулейменова, «альтернативой этому будет изменение статей законодательных актов, отсылающих к законодательству с указанием конкретных государственных органов, уполномоченных принимать нормы законодательства, к которым дает отсылку законодательный акт. А это потребует изменения в установленном порядке множества статей действующих законодательных актов. Пока что мы имеем простой факт: в сотни статей Гражданского кодекса и десятков других законов, где под законодательством понимались нормативные акты не ниже постановления правительства, ныне включено содержание, противоречащее первоначально заложенному в этих статьях. Необходимо незамедлительно менять эти сотни статей ГК, или иметь кодекс, опасный для применения, так как любой районный аким может изменить фундаментальные положения Гражданского кодекса»[3].

На основании вышеизложенного, считаем острой необходимостью закрепление в Законе «О правовых актах» понятия законодательства аналогично ГК РК, Уголовному кодексу РК, Кодексу об административных правонарушениях, и т.д., в частности как совокупности нормативных правовых актов, принятых в установленном порядке, не ниже постановления правительства. Равным образом необходимо внесение изменения и дополнения в пункт 1 статьи 4 Закона, посвященной системе законодательства РК, в следующей редакции:

«1. Систему законодательства Республики Казахстан составляют Конституция Республики Казахстан, соответствующие ей законодательные акты, нормативные правовые указы Президента Республики Казахстан, нормативные правовые постановления Правительства Республики Казахстан, нормативные постановления Конституционного Совета Республики Казахстан и Верховного Суда Республики Казахстан».

 

О наличии коллизий между нормами закона и нормами иных законов.

 

1. В ходе анализа Закона было выявлено противоречие в использовании в тексте понятий и разграничении полномочий «органа-разработчика», «разработчиков» и «уполномоченного органа».

В статье 1 Закона, посвященной основным понятиям, используемым в Законе, определены понятия «органа-разработчика» и «уполномоченного органа», тогда как определение понятия «разработчики проектов нормативных правовых актов» отсутствует. Однако им посвящена статья 17 Закона.

В целях полного рассмотрения вопроса представляется необходимым проанализировать каждую норму отдельно.

Согласно пункту 1) статьи 1 Закона органами-разработчиками являются государственные органы, местные представительные и исполнительные органы, разрабатывающие нормативные правовые акты в соответствии с их компетенцией, установленной Конституцией, Законом и другими нормативными правовыми актами.

Исходя из смысла данной нормы, Парламент не может быть органом-разработчиком, тогда как местные представительные органы наделены этой компетенцией. Однако возникает вопрос в том, какой орган будет органом-разработчиком нормативных правовых постановлений Парламента Республики Казахстан и его Палат. Таким образом, в подпункте 1) статьи 1 Закона усматривается пробел, а именно в перечислении органов-разработчиков отсутствует Парламент.

Далее, уполномоченными органами в соответствии с пунктом 34) статьи 1 Закона являются государственные органы и должностные лица РК, которые вправе принимать правовые акты в соответствии с их компетенцией, установленной Конституцией, Законом, а также законодательством РК, определяющим правовой статус этих органов и должностных лиц (Президент РК, Парламент РК, Палаты Парламента, Правительство Республики РК, Конституционный Совет РК, Верховный Суд РК, Центральная избирательная комиссия РК, Счётный комитет по контролю за исполнением республиканского бюджета РК, Национальный Банк РК, центральные исполнительные органы, местные представительные и исполнительные органы, акимы, иные государственные органы и должностные лица).

Так, уполномоченным органом является государственный орган, принявший правовой акт в соответствии с их компетенцией. Однако неясно, по какой причине в статье, посвященной основным понятиям, была необходимость перечислять государственные органы по названиям и тем самым загромождать норму. Полагаем, что в перечислении государственных органов в скобках нет необходимости, так как до скобки имеется полная ссылка на данные органы.

В соответствие с пунктом 1 статьи 17 Закона разработчиками проектов законодательных актов, вносимых в Мажилис Парламента Республики Казахстан в порядке законодательной инициативы Президента Республики Казахстан, по поручению Президента Республики Казахстан или Руководителя Администрации Президента Республики Казахстан, основанному на поручении Президента Республики Казахстан, могут являться Администрация Президента, Правительство, иные государственные органы, организации и граждане по согласованию с ними. Разработчиками проектов законодательных актов, подготавливаемых в порядке законодательной инициативы депутатов Парламента Республики Казахстан, являются депутаты Парламента. Разработчиками проектов законодательных актов, подготавливаемых в порядке законодательной инициативы Правительства Республики Казахстан, являются центральные государственные органы.

Анализ вышеизложенных норм позволяет сделать вывод о том, что использование в Законе трех разных понятий, которые определяют статус одних и тех же субъектов, является причиной коллизий и различного толкования.

Полагаем, что для оптимизации понятийного аппарата и для обеспечения буквального толкования необходимо объединить понятия «уполномоченный орган» и «орган-разработчик». Это связано с тем, что уполномоченный орган — это орган, который принимает правовые акты, орган-разработчик — это орган, разрабатывающий нормативные правовые акты, но на практике зачастую данные органы оказываются в одном лице. Более того, в пунктах статьи 18 Закона, посвященной порядку разработки проекта нормативного правового акта, идет смешение данных понятий. Так, один и тот же орган в пункте 1 статьи 18 Закона назван «органом-разработчиком», а в пункте 2 этой же статьи — «уполномоченным органом».

Если же уполномоченный орган один орган, а орган-разработчик совсем другой орган, то принимать нормативный правовой акт, в любом случае, обязан уполномоченный орган. В данном случае органу-разработчику можно присвоить статус разработчика, и тем самым ничего не изменится, только облегчится понимание текста анализируемого Закона.

Также необходимо отметить, что в статье 20 Закона, которая регулирует особенности разработки и принятия нормативных правовых актов, касающихся прав, свобод и обязанностей граждан, полностью отсутствует терминологическое единообразие и использование понятийного аппарата. Так, в пунктах 2 и 3 статьи 20 Закона указан порядок согласования центральными государственными органами, местными представительными и исполнительными органами проектов нормативного правового акта, касающихся прав, свобод и обязанностей граждан, с общественными советами. При анализе данных норм возникает вопрос, по какой причине именно в статье 20 Закона не указан статус центральных государственных органов, местных представительных и исполнительных органов (уполномоченный орган, орган-разработчик или разработчик), а напротив перечислены сами государственные органы, в чем тогда необходимость выделения основных понятий.

Проблема, связанная со статьей 20 Закона, является еще одним примером отсутствия единообразия и правильного использования понятийного аппарата Закона.

На основании вышеизложенного, представляется необходимым объединения понятий «орган-разработчик» и «уполномоченного органа» в одно понятие «уполномоченный орган», так как в Законе также имеется понятие «разработчики». Также полагаем, что необходимо провести ревизию всего Закона на выявление таких норм, как статья 20 Закона, где отсутствует применение понятийного аппарата.

2. В соответствие с пунктом 1 статьи 4 Закона систему законодательства Республики Казахстан составляют Конституция Республики Казахстан, соответствующие ей законодательные акты, иные нормативные правовые акты, в том числе нормативные постановления Конституционного Совета Республики Казахстан и Верховного Суда Республики Казахстан.

Вместе с тем, согласно подпункту 5) пункта 2 статьи 7 Закона нормативные постановления Конституционного Совета Республики Казахстан, Верховного Суда Республики Казахстан относятся к основным видам нормативных правовых актов. Таким образом, выделение в пункте 1 статьи 4 Закона «в том числе нормативные постановления Конституционного Совета Республики Казахстан и Верховного Суда Республики Казахстан» является излишним, так как постановления Конституционного Совета РК, Верховного Суда РК входят в число иных нормативных правовых актов.

3. Согласно подпункту 9) пункта 2 статьи 7 Закона к основным видам нормативных правовых актов также относятся нормативные правовые решения маслихатов, нормативные правовые постановления акиматов, нормативные правовые решения акимов и нормативные правовые постановления ревизионных комиссий.

Однако в пункте 5 этой же статьи указано, что территориальные подразделения уполномоченных органов, а также местные исполнительные органы, уполномоченные акимом, финансируемые из местных бюджетов, не вправе издавать нормативные правовые акты. Из анализа данных норм можно сделать вывод о том, что имеется коллизия между ними при буквальном толковании.

Так, в пункте 5 статьи 7 Закона определены органы, которые не имеют права издавать нормативные правовые акты. Вместе с тем, в системе нормативных правовых актов имеют место нормативные правовые акты указанных государственных органов.

В этой связи представляется необходимым указать в подпункте 9) пункта 2 статьи 7 Закона исключения из правил, тем самым конкретизировать данную норму и исключить противоречие с пунктом 5 этой статьи.

4. В соответствии с пунктом 5 статьи 10 анализируемого Закона нормативные постановления Конституционного Совета Республики Казахстан и Верховного Суда Республики Казахстан находятся вне иерархии нормативных правовых актов, установленной настоящей статьей.

Однако в пункте 3 этой же статьи имеется императивная норма о том, что каждый из нормативных правовых актов нижестоящего уровня не должен противоречить нормативным правовым актам вышестоящих уровней.

Таким образом, можно сделать вывод о том, что нормативные постановления Конституционного Совета РК и Верховного Суда РК не подчиняется правилу, указанному в пункте 3 статьи 10 Закона.

Вместе с тем, здесь возникает вопрос, в случае противоречия норм нормативного постановления Конституционного Совета РК или Верховного Суда РК иному нормативному правовому акту, норма какого нормативного правового акта должна иметь приоритет?

Примечательно, что проблема несоответствия нормативных постановлений Верховного Суда РК была отмечена Председателем Верховного Суда РК в ходе выступления на расширенном совещании по итогам отправления правосудия за 2017 год. Так, судьями и адвокатами были отмечены проблемы, связанные с нормативными постановлениями Верховного Суда РК, а именно «один адвокат из Актобе прислал 22 постановления, где разъясняются правовые нормы, утратившие силу. То есть закона уже нет, а нормативное постановление по нему действует. Это усложняет работу судей, адвокатов, госорганов и сильно бьет по авторитету суда»[4].

На основании вышеизложенного считаем необходимым предусмотреть в Законе норму, направленную на регулирование противоречий, возникающих между нормативными постановлениями Конституционного Совета РК, Верховного Суда РК и иными нормативными правовыми актами.

 

О наличии неэффективно реализуемых норм Закона.

1. В силу пункта 4 статьи 19 анализируемого Закона орган-разработчик при согласии с экспертным заключением вносит в проект нормативного правового акта соответствующие изменения и (или) дополнения. В случае несогласия с экспертным заключением орган-разработчик в срок не более десяти рабочих дней со дня получения экспертного заключения направляет в аккредитованные объединения субъектов частного предпринимательства, Национальную палату предпринимателей Республики Казахстан ответ с обоснованием причин несогласия. Такие ответы с обоснованием являются обязательным приложением к проекту нормативного правового акта до его принятия.

Согласно данной норме орган-разработчик обязан направлять обоснованный ответ в аккредитованные объединения субъектов частного предпринимательства, Национальную палату предпринимателей в случаях непринятия их доводов в экспертном заключении.

Однако на практике названный механизм оказался неэффективным по причине того, что имеются случаи, когда орган-разработчик указанное в Законе обязательство не выполняет. Данная проблема отражается в интервью Лауры Мерсалимовой, которая на тот момент исполняла обязанности директора Департамента координации экспертизы НПА при НПП Атамекен. Она отметила, что «несмотря на законодательно установленное требование представлять соответствующее обоснование, государственные органы не всегда представляют в НПП доработанный проект нормативного правового акта и соответствующие обоснования несогласия с экспертным заключением. В результате НПП не владеет информацией по учету своих замечаний и предложений по проектам нормативных правовых актов, и, как следствие, не имеет возможности по своевременному принятию каких-либо мер по защите интересов бизнеса путем участия в нормотворческой деятельности»[5].

Также названная проблематика была отмечена в депутатском запросе депутатов фракции ДПК «Ак жол» от 12 мая 2016 года. В ответе на депутатский запрос бывший Министр юстиции Б. Имашев указал, что «в случаях существенного или концептуального изменения норм проектов нормативных правовых актов, государственные органы должны обеспечить повторное направление проектов нормативных правовых актов в НПП и аккредитованные объединения субъектов частного предпринимательства»[6].

Вместе с тем в аналогичном положении оказывается и орган-разработчик, который отправляет проект нормативного правового акта на экспертизу в НПП и аккредитованные объединения субъектов частного предпринимательства, однако не получает никакого ответа. На практике имеются подобные случаи, в результате чего может быть просрочка сроков принятия нормативного правого акта.

Необходимо отметить, что законодательными актами не предусмотрена ответственность ни НПП и аккредитованных объединений субъектов частного предпринимательства, ни органа-разработчика при нарушении обязательства по предоставлению замечаний к проекту или обоснованного ответа в случае не согласия с положениями экспертного заключения аккредитованных объединений субъектов частного предпринимательства, НПП. Полагаем, что данная проблема возникла по причине отсутствия ответственности.

По мнению Н.А. Абузияровой, «одним из обстоятельств, ухудшающих качество законов, является отсутствие санкций за невыполнение закона»[7].

Согласившись с данным мнением, предлагаем предусмотреть ответственность как НПП и аккредитованных объединений субъектов частного предпринимательства, так и органа-разработчика в случае нарушения нормы статьи 19 Закона.

Обращаем внимание на то, что ответственность может быть установлена по аналогии статьи 457 Кодекса об административных правонарушениях РК, где указано, что непредставление должностным лицом на государственную регистрацию нормативного правового акта, подлежащего такой регистрации, в порядке и сроки, установленные законодательством Республики Казахстан, — влечет штраф в размере десяти месячных расчетных показателей.

2. В соответствии с пунктом 1 статьи 20 Закона в целях вовлечения некоммерческих организаций, граждан в процесс разработки проектов нормативных правовых актов, касающихся прав, свобод и обязанностей граждан, образуются общественные советы в порядке, установленном Законом РК «Об общественных советах». Согласно подпункту 5) статьи 5 данного Закона к полномочиям общественных советов на республиканском и местном уровнях государственного управления относятся участие в разработке и обсуждении проектов нормативных правовых актов (далее — НПА), касающихся прав, свобод и обязанностей граждан. По результатам такой работы Общественным советом в установленный государственным органом срок представляются рекомендации. В случае их непредставления в установленный срок проект НПА считается согласованным без замечаний.

Однако в виду большого количества направляемых в общественные советы проектов НПА, касающихся прав, свобод и обязанностей граждан, данная работа проводится на формальном уровне. Это связано с тем, что на сегодняшний день какие-либо единые критерии отнесения НПА к такой категории НПА отсутствуют.

Между тем эффективность работы общественных советов по обсуждению проектов НПА возрастет в случае, если будут определено, проекты каких НПА требуют обязательного предварительного обсуждения на заседаниях общественных советов. Кроме того, некоторые из проектов НПА либо вообще не должны рассматриваться общественными советами, поскольку в силу своей специфики требуют специальных знаний, либо могут рассматриваться только в особом порядке, например, если связаны с государственной тайной.

В этой связи в целях обеспечения единой нормотворческой практики в качестве одного из критериев для направления в общественные советы проектов НПА, касающихся прав, свобод и обязанностей граждан предлагается:

наличие наибольшего количества общественных инициатив, направленных гражданами Республики Казахстан на интернет-порталы открытых НПА, Электронного Правительства, интернет-ресурс государственного органа-разработчика проекта НПА, в независимые от государства платформы, а также публикаций в СМИ об общественно значимых фактах, свидетельствующих об ущемлениях прав и интересов граждан Республики Казахстан.

В современных условиях государство и гражданское общество объективно заинтересованы в постоянном контакте и взаимодействии для своевременной реакции на вызовы и угрозы социально-экономическому развитию страны. В настоящее время наблюдается рост общественных инициатив, направленных гражданами Республики Казахстан на интернет-портал Электронного Правительства, интернет-ресурсы государственных органов о фактах, свидетельствующих об ущемлениях прав и интересов граждан Республики Казахстан. Это позволяет гарантировать гражданам реальную обратную связь, а также учитывает отклики населения, как посыл к изменениям, к действиям, к корректировке привычных и устоявшихся схем работы органов государственной власти.

Однако сегодня как никогда важен поиск новых каналов новых, доступных и понятных гражданам механизмов участия граждан в обсуждении проектов НПА. В последнее время общественные инициативы граждан, направленные в независимые от государства платформы, позволяющие гражданам выражать свое мнение по актуальным проблемам, обрели достаточную популярность среди граждан Республики Казахстан.

Как свидетельствует опыт Российской Федерации, обязательность обсуждения в общественном совете определенного НПА может быть предусмотрена решением специально созданной Правительственной комиссии по координации данной деятельности. При этом госорган-разработчик должен будет представлять свою позицию по поводу каждого данного общественным советом заключения, и размещать ее в открытом доступе, например на своем официальном интернет-ресурсе.

Справочно:

В Российской Федерации в рамках дальнейшей правовой регламентации деятельности общественных советов было принято постановление Правительства Российской Федерации от 1 сентября 2012 г. № 877 «Об утверждении состава нормативных правовых актов и иных документов, включая программные, разрабатываемых федеральными органами исполнительной власти, которые не могут быть приняты без предварительного обсуждения на заседаниях общественных советов при этих федеральных органах исполнительной власти», Так, в соответствии с данным постановлением обязательному предварительному обсуждению на заседаниях общественных советов при федеральных органах исполнительной власти (при наличии указанных советов) подлежат, в том числе проекты следующих нормативных правовых актов:

— нормативные правовые акты, разрабатываемые федеральными органами исполнительной власти на основании решений экспертной рабочей группы федерального уровня по результатам рассмотрения общественных инициатив, направленных гражданами Российской Федерации с использованием интернет-ресурса «Российская общественная инициатива»;

  — нормативные правовые акты, которыми устанавливаются публичные нормативные обязательства, определяются размеры публичных нормативных обязательств и (или) устанавливается порядок их индексации, а также порядок исполнения публичных нормативных обязательств;

— нормативные правовые акты, разрабатываемые федеральными органами исполнительной власти, предварительное обсуждение которых на заседаниях общественных советов при этих федеральных органах исполнительной власти предусмотрено решением Правительства Российской Федерации.

— самостоятельно определенные общественным советом акты, документы и общественно значимые вопросы;

— акты, предварительное обсуждение которых на заседаниях общественных советов при федеральных органах исполнительной власти предусмотрено решением Правительственной комиссии по координации деятельности открытого правительства[8].

В заключение полагаем, что вышеизложенные предложения по критериям должны быть внесены в виде дополнений в анализируемый Закон.

3. В соответствии с пунктом 20) статьи 1 Закона правовой мониторинг — система постоянного наблюдения, сбора, анализа информации о состоянии законодательства Республики Казахстан и практике его применения, осуществляемая в соответствии со статьями 50 и 51 настоящего Закона.

Однако в научной литературе под правовым мониторингом понимается юридическое исследование и анализ результатов нормотворческой (законопроектной) деятельности, качества нормативных правовых актов и эффективности их практического действия.

Справочно:

Горохов Д.Б., Спектор Е.И. и Глазкова М.Е. отмечают, что научное обобщение позволяет определить понятие правового мониторинга как систему информационных наблюдений, дающую возможность анализировать и оценивать:

1) результаты нормотворческой деятельности, прежде всего законопроектной, т.е. правотворческий процесс;

2) качество нормативных правовых актов, принятых тем или иным уполномоченным органом;

3) эффективность их практической реализации (правоприменительный процесс).[9]

Толмачева Н.Н. под «мониторингом закона» понимает мониторинг законодательства и правоприменительной практики и определяет его как метод осуществления государственного контроля планируемого (прогнозируемого), текущего и перспективного состояния и практики применения закона и принимаемых во исполнение этого закона правовых актов. При этом считает, что суть мониторинга закона заключается в системном и постоянном сборе и анализе информации о состоянии наблюдаемого закона с целью использования мер государственного реагирования и принуждения для предотвращения и устранения нежелательных последствий его применения.[10]

По мнению Баймаханова М., особенностью мониторинга законодательства и правоприменительной практики является не только анализ и прогноз собственно их качества, сколько анализ реального состояния общественных отношений, реальной жизни человека, деятельности институтов государства и гражданского общества, конечные цели которых могут быть достигнуты только благодаря межпредметному комплексному правовому регулированию.

Таким образом, оценивая современное состояние правового мониторинга в Республике Казахстан, приходится констатировать, что действующий механизм и его результаты решают только ту задачу, которая позволяет «анализировать и корректировать качество» нормативных правовых актов, принятых тем или иным правотворческим органом в соответствии с предоставленной правотворческой компетенцией, оставляя «за бортом» ключевые цели правового мониторинга. Механизм проведения правового мониторинга, направленный только на выявление противоречащих законодательству Республики Казахстан, устаревших, коррупциогенных и неэффективно реализуемых норм права, не может обеспечить конечной цели правового мониторинга — оценки и прогнозирования законодательства, практики его применения.

Для достижения названных целей определены задачи, которые могут выступать и как промежуточные цели. К ним относятся:

— систематизация законодательства;

— создание и совершенствование целостной государственной системы мониторинга законодательства и правоприменительной практики;

— создание открытости всех уровней власти, увеличение степени участия институтов гражданского общества в формировании и реализации публично-правовых решений государства;

— прогнозно-аналитическое обеспечение нормотворческой деятельности.

Названные задачи одновременно выполняют и роль определенных направлений правовой деятельности, ведущих к исчерпывающей реализации Концепции правовой политики Республики Казахстан на период с 2010 до 2020 года, определившей основные направления развития правовой системы страны. В частности в ней, говорится, что «для дальнейшего повышения конкурентоспособности отечественной правовой системы следует продолжить работу:

а) по систематизации действующего законодательства, дальнейшей консолидации в разрезе отраслей законодательства;

б) освобождению его от устаревших и дублирующих норм, восполнению пробелов в правовом регулировании, устранению внутренних противоречий в действующем праве;

в) минимизации отсылочных норм в законах и расширению практики принятия законов прямого действия.

Полагаем, что достижение указанных основных целей правового мониторинга посредством решения перечисленных задач позволит перейти к выполнению его главной задачи, ведущей к конечной цели мониторингового процесса. То есть, всесторонне проведенный правовой мониторинг даст возможность разработать и реализовать предложения по совершенствованию законодательства и правоприменительной практики.

На основании изложенного выше, предлагаем актуализировать понятие правового мониторинга, и конкретизировать его цели путем внесения изменений и дополнений в подпункт 20) статьи 1 Закона в следующей редакции:

«20) правовой мониторинг — система постоянного наблюдения, сбора, анализа информации о состоянии законодательства Республики Казахстан и практике его применения с целью оценки и прогнозирования эффективности законодательства, выработки предложений по его совершенствованию, осуществляемая в соответствии со статьями 50 и 51 настоящего Закона».

4. В статье 12 анализируемого Закона предусмотрен порядок действия нормативных правовых актов при наличии в различных нормативных правовых актах противоречий норм права. Так, согласно данной статье при наличии противоречий в нормах нормативных правовых актов разного уровня действуют нормы акта более высокого уровня. В случаях наличия противоречий в нормах нормативных правовых актов одного уровня действуют нормы акта, позднее введенные в действие.

В соответствии с пунктом 2 данной статьи указано, что нормы законов в случаях их расхождения с нормами кодексов Республики Казахстан могут применяться только после внесения в кодексы соответствующих изменений и (или) дополнений.

Вместе с тем, полагаем, что данная норма является неэффективно реализуемой, так как в пункте 1 статьи 12 уже предусмотрена общая норма о том, что в случае противоречия норм нормативных правовых актов разного уровня, действуют нормы акта более высокого уровня. Таким образом, в соответствии с иерархией нормативных правовых актов кодекс стоит выше закона и, в любом случае, при противоречии норм кодекса и закона, будут применяться нормы кодекса.

На основании вышеизложенного можно сделать вывод о том, что пункт 2 статьи 12 не несет какой-либо смысловой нагрузки и представляется необходимым рассмотреть вопрос об исключении данной нормы.

 

О наличии пробелов в законе

1. В настоящее время ход законопроектных работ характеризуется явным перекосом в сторону динамизма, нежели в сторону стабильности. Между тем элементы стабильности и динамизма в праве должны гармонично сочетаться. Только в этом случае право может выступать эффективным регулятором общественных отношений.

Законодательство РК пока не вывело понятие стабильности законодательства в качестве принципа, применимого к любым правоотношениям. Нормы о стабильности законодательства действуют лишь в некоторых сферах правовых отношений.

Конституцией РК установлены запреты на изменение действующего законодательства, если таковые ослабляют защиту прав граждан, применение более жестких норм, чем те, которые действовали при совершении правонарушения. Данные нормы Конституции направлены на обеспечение стабильности законодательства.

В этой связи некоторыми учеными предлагалось даже принятие самостоятельного закона о стабильности законодательства, либо одной статьи этого закона, иногда небольшого раздела. Однако без четкого понимания стабильности законодательства невозможно обеспечить законность и устойчивое развитие национального права.

В связи с вышеизложенным предлагаем к одним из способов обеспечения целостности системы законодательства, установленной в пункте 2 статьи 4 Закона, отнести стабильность законодательства.

2. Статья 43 анализируемого Закона посвящена регулированию вопроса обратной силы нормативного правового акта. Пунктом 1 статьи 43 Закона предусмотрено, что действие нормативного правового акта не распространяется на отношения, возникшие до его введения в действие.

Вместе с тем в пунктах 2, 3 и 4 статьи 43 Закона определено правовое положение граждан при введении нового нормативного правового акта, ухудшающего их положение. В этой части возникает вопрос о том, как должно регулироваться правовое положение юридических лиц при введении нового нормативного правового акта, ухудшающего их положение?

Данная проблема была отражена в судебном разбирательстве между ТОО «AGRO CENTR» и органом государственных доходов. Так, «решением суда от 08.07.2016 г. уведомление органа государственных доходов, направленное по результатам камерального контроля было признано недействительным, так как предприятие, с кем имело ТОО «AGRO CENTR» коммерческие взаиморасчеты в 2011 году, было признано решением суда лжепредприятием. Однако государственным органом была подана апелляционная жалоба, ссылаясь на нормы Налогового кодекса РК, которые были приняты после заключения сделки»[11]. ТОО «AGRO CENTR» в данном вопросе не имеет возможности на защиту своих прав, так как статьей 43 Закона определено правовое положение лишь граждан.

Необходимо отметить, что в статье 37 Закона «О нормативных правовых актах», который утратил силу, по аналогичному вопросу было определено, что обратная сила нормативного правового акта действует исключительно на все физические и юридические лица.

Полагаем, что установление нормы, ущемляющей права предпринимателей, является противоречием стратегическим целям государства, которые направлены на развитие массового предпринимательства.

Справочно: Главой государства в Послании от 31 января 2017 г. «Третья модернизация Казахстана: глобальная конкурентоспособность», где «вторым приоритетом модернизации является кардинальное улучшение и расширение бизнес-среды» было поручено правительству с 2017 года приступить к реализации Программы продуктивной занятости и развития массового предпринимательства»[12].

В связи с этим, предлагаем в пунктах 2, 3 и 4 понятие «граждан» заменить на «физические и юридические лица».

3. Пункт 2 статьи 7 анализируемого Закона определяет перечень основных и производных видов нормативных правовых актов. В данном перечне отсутствует закон, вносящий изменения и дополнения в Конституцию. Считаем данный вопрос пробелом, так как в пункте 2 статьи 10 Закона, который определяет иерархию нормативных правовых актов закон, вносящий изменения и дополнения в Конституцию РК стоит на следующей ступени после самой Конституции.

В связи с этим полагаем необоснованным отсутствие столь важного закона в числе основных нормативных правовых актов, перечисленных в статье 7 Закона. Таким образом, предлагаем в подпункте 1) пункта 2 статьи 7 после слов «Конституция Республики Казахстан» добавить «закон, вносящий изменение и дополнение в Конституцию Республики Казахстан».

4. По мнению АО «Национальный научно-технический центр промышленной безопасности» (далее — АО «ННТЦПБ»), «нормы права носят консервативный характер, являясь нормами длительного применения. Технологии и технические устройства, подтвержены постоянному совершенствованию, изменению, что является основой технического развития Республики Казахстан. Процедуры принятия нормативно правового акта достаточно сложны, имеют значительную продолжительность во времени и носят массу ограничений, что негативно влияет на техническую политику хозяйствующих субъектов, сдерживая технический прогресс»[13].

В настоящее время имеется проблема, связанная с тем, что нормативные правовые акты, регулирующие по своей природе различные общественные отношения, устанавливают разные определения одним и тем же понятиям, что приводит к противоречиям и несоответствиям, что далее порождают значительные барьеры в сфере обеспечения промышленной безопасности. АО «ННТЦПБ» считает это «неоправданным, с точки зрения общества, вмешательством в деятельность субъектов права»[14].

Международный опыт показывает, что в сфере технического регулирования технического процесса государством осуществляется не распорядительное управление, напротив, государственное регулирование носит рекомендательный характер. Таким образом, государством устанавливаются только нормативы, но технологии и технические устройства, применимые для достижения этих нормативов определяются непосредственно самими субъектами права.

Более того в теории государства и права в зависимости от соотношения естественной нормативности и социального нормирования одними из действующих в обществе нормативных регуляторов выделяются «социальные нормы, к которым относятся правила поведения, базирующиеся на естественных нормах или складывающиеся в связи с их действием, и технические нормы, разработанные на основе знания естественных норм правила работы с техническими и природными объектами»[15]. Не допускается смешение данных регуляторов, так как социальные нормы регулируют отношения между людьми, а технические — взаимоотношения человека с внешним миром, природой техники.

Технические нормы — это правила, регламентирующие отношения людей с орудиями труда, средствами производства, техникой, природой и животным миром. Они определяют оптимальные методы, приемы и средства обращения с естественными и искусственными объектами, а также последовательность и содержание технологических операций.

В связи с этим в целях определения границ между правовым и техническим регулированием технического процесса предлагаем включить в статью 7 анализируемого Закона следующую норму в нижеприведенной редакции:

«7. Не допускается включать технические нормы в подзаконные нормативные правовые акты, не являющимися техническими регламентами.

В нормативные документы по техническому регулированию, разрабатываемые на основе технических регламентов, не допускается включать нормы права».

5. В настоящее время в Казахстане действует 18 кодексов. В соответствии с анализируемым Законом кодекс — это закон, в котором объединены и систематизированы нормы права, регулирующие однородные важнейшие общественные отношения, предусмотренные статьей 8 Закона.

Ю.А. Тихомиров отмечает «кодекс как особый вид нормативного правового акта, и выделяет несколько признаков: кодекс способствует упорядочению и укреплению законодательства; кодекс — это закон, занимающий высокое место в иерархии актов и др.».[16]

Анализ зарубежной практики показал, что внесение изменений и дополнений в кодексы и другие законодательные акты осуществляется следующим актами: 1) в кодексы — законами; 2) в другие НПА — актами того же уровня. Акты по внесению изменений и дополнений называются по разному. Например: act, поправка, закон.

Справочно:

Во Франции формально происходит терминологическое разделение проектов законов. Правительство Франции имеет право вносить в Парламент законодательные инициативы в форме законопроектов в отличие от депутатов, которые вносят их в форме законодательных предложений, и которые ограничены двумя условиями: во-первых, данное предложение должно отвечать определенным вопросам, строго отнесенных к компетенции Парламента Франции; во-вторых, оно не должно затрагивать изменение в большую или в меньшую сторону государственных ресурсов. Опыт Франции указывает на возможность разделения в наименовании законопроектов, исходящих от Правительства (законопроект) и Парламента (законодательное предложение).

В Австралии существующий Закон может быть изменен с целью решения определенной проблемной ситуации, исправления определенной ошибки или относительно бездействия государственных органов, или в целях обновления законодательных положений. Предложение о принятии нового закона или изменения в существующий называется законопроектом (bill). Законопроект может стать законом, если он будет принят большинством голосов в Палате представителей и в Сенате. Законопроект должен быть согласован в идентичной форме обеими палатами и получить королевское одобрение от генерал-губернатора. Затем, законопроект становится актом парламента. Если поправка в законопроект учитывается в Парламенте, то это соответственно сказывается и на названии этого закона и включает в себя слово «поправка». Например, «Поправки в Закон о чистой энергии 2012». Необходимо отметить, что в Австралии имеются ограничения по внесению изменений в действующее законодательство. Так, согласно Конституции Австралии, Сенат не может изменить законы финансового характера или налогообложения. Внесение поправок по данным вопросам потребует законодательной инициативы со стороны Палаты представителей.

В Российской Федерации разработаны «Методические рекомендации по юридико-техническому оформлению законопроектов», которые направлены на практическое применение субъектами права законодательной инициативы при проведении законопроектной работы, работы по внесению изменений в законодательные акты и др. Основная цель Методических рекомендаций состоит в обеспечении высокого качества законодательных актов путем соблюдения единообразия в оформлении законопроектов и использовании средств, правил и приемов законодательной техники. Согласно статье 48 методических рекомендаций «для приведения законодательных актов в соответствие с вновь принятым федеральным конституционным законом или федеральным законом, устранения множественности правовых норм по одним и тем же вопросам готовятся предложения о приведении законодательства в соответствие с вновь принимаемым законодательным актом путем внесения изменений в законодательные акты». Одновременно с законопроектами, устанавливающими новое правовое регулирование, на рассмотрение Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации следует вносить самостоятельные законопроекты о законодательных актах или их структурных единицах, подлежащих изменению. Наличие в законопроектах, устанавливающих новое правовое регулирование, статей, содержащих внесение изменений в законодательные акты или их структурные единицы, не допускается. Исключение составляют законопроекты о федеральном бюджете на соответствующий год и законопроекты о средствах государственных внебюджетных фондов, в которых допускается наличие статей о приостановлении действия или о продлении действия законодательных актов или их структурных единиц. Внесение изменений в законодательные акты оформляется самостоятельным законодательным актом, в котором, в свою очередь, изменения, вносимые в каждый законодательный акт, оформляются самостоятельными статьями.

В Республике Казахстан законодательно закреплена строго установленная процедурная часть внесения изменений и дополнений в нормативные правовые акты.

Принимая во внимание зарубежный опыт, полагаем, что действующая система внесений изменений и дополнений в законодательство Казахстана урегулирована анализируемым Законом. Более того законодательством Республики Казахстан не предусмотрено разграничение кодексов по значимости либо важности регулируемых общественных отношений, в этой связи отсутствует необходимость внесения изменений и дополнений в «кодексы-кодексами» в «законы-законами», так как каждый из действующих кодексов имеет равную юридическую силу.

Таким образом, считаем, что необходимо предусмотреть норму в Кодексе Республики Казахстан «Об административных правонарушениях» о том, что внесение изменений и дополнений в Кодекс, а также приостановление и признание утратившими силу его положений на основании Закона не могут быть включены в тексты законов, изменяющих, признающих утратившими силу другие законодательные акты Республики Казахстан или содержащих самостоятельный предмет правового регулирования.

Кроме того предлагаем дополнить подпункт 1) пункта 2 статьи 34 анализируемого Закона, изложив его в следующей редакции:

«2. Особенности порядка принятия различных видов нормативных правовых актов определяются также:

1) для кодексов — настоящим Законом.

Кодексы, изменения и дополнения в них принимаются не менее чем в двух чтениях путем последовательного рассмотрения на раздельных заседаниях Палат Парламента Республики Казахстан.

Положения, предусматривающие внесение изменений и дополнений в Кодекс об административных правонарушениях, о приостановлении или признании утратившими силу его положений регламентированы кодексом».

6. Согласно пункту 3 статьи 11 анализируемого Закона если в самом нормативном правовом акте указано, что какая-либо его норма права применяется на основе дополнительного нормативного правового акта, то эта норма применяется в соответствии с основным и дополнительным нормативным правовым актом. До принятия дополнительного нормативного правового акта действуют нормативные правовые акты, регулирующие соответствующие отношения.

Вышеуказанная норма содержит такой вид нормативного правового акта, как дополнительный нормативный правовой акт.

Однако необходимо отметить, что по всему Закону только в данной норме содержится ссылка на дополнительный нормативный правовой акт, больше ни в одной норме анализируемого Закона нет упоминания о таком виде нормативного правового акта.

Так, в Законе отсутствует определение «дополнительного нормативного правового акта», также в статье 7 Закона, посвященной основным и производным видам нормативного правового акта, дополнительный нормативный правовой акт не указан как один из видов нормативного правового акта.

Кроме того, по тексту пункта 3 статьи 11 Закона неясно, какой нормативный правовой акт является дополнительным нормативным правовым актом, и какое место в иерархии нормативных правовых актов он занимает. Полагаем, что данная ситуация является пробелом в Законе, что впоследствии является причиной неверного толкования.

В этой связи представляется необходимым в статье 1 Закона включить определение «дополнительного нормативного правового акта», и указать место данного акта в иерархии нормативных правовых актов.

 

О наличии иных недостатков закона

 

1. В силу Закона Республики Казахстан от 10 марта 2017 года № 51-VI «О внесении изменений и дополнений в Конституцию Республики Казахстан» необходимо исключить слова «указ Президента Республики Казахстан, имеющий силу конституционного закона», «указ Президента Республики Казахстан, имеющий силу закона» в следующих нормах анализируемого Закона:

1) подпункт 7) статьи 1 Закона,

2) подпункты 2) и 4) пункта 2 статьи 10,

3) пункт 2 статьи 22,

4) подпункт 1 пункта 1 статьи 35.

2. Подпункт 19) статьи 1 Закона посвящен понятию правовых актов. В данном понятии слово «уполномоченными органами» использовано во множественном числе. Однако в подпункте 34) статьи 1 Закона раскрывается понятие «уполномоченный орган», где оно использовано в единственном числе, а также в подпункте 24) статьи 1 Закона, раскрывающем понятие «нормативного правового акта», слово «уполномоченным органом» использовано в единственном числе. Полагаем, что в контексте редакции статьи в целях единообразного толкования необходимо в подпункте 19) статьи 1 Закона заменить слово «уполномоченными органами» на «уполномоченным органом».

3. В силу того, что Постановлением Правительства Республики Казахстан от 29 января 2016 года № 39 «Центр обслуживания населения» был реорганизован в некоммерческое акционерное общество «Государственная корпорация «Правительство для граждан», необходимо в подпункте 22) статьи 1 Закона слова «центрами обслуживания населения» заменить словами «Государственной корпорацией «Правительство для граждан».

4. В сфере обеспечения технической безопасности управление рисками означает идентификацию опасных факторов, определение их поражающего воздействия на персонал производственных объектов, население, окружающую среду, установление государством в технических регламентах, нормативов на их допустимое наличие: предельно допустимые концентрации (ПДК), предельно допустимые воздействия (ПДВ), предельно допустимые уровни (ПДУ) и так далее.

Соблюдение нормативов является обязательным для всех субъектов права, тем самым определяется граница правового регулирования по вопросам обеспечения технической безопасности.

Нормативы носят практически неизменный во времени характер, что соответствует системе права длительного действия.

АО «ННТЦПБ» полагает, что «технический регламент по своему статусу не устанавливает требований к конструкции технических устройств, способам проведения технологического процесса, рекомендаций по обеспечению безопасности, что является прерогативой технического регулирования и определяется в нормативных документах, носящих добровольный характер, представляя субъекту права возможность самостоятельно решать вопросы о применении новых технических устройств, технологий с учетом лучшего мирового и собственного опыта без бюрократических задержек, значительно снизит непроизводительные затраты и улучшит экономическую эффективность производств. Конкретизируется система государственного контроля за соблюдением субъектами права требований по обеспечению технической безопасности при реализации конституционного права граждан на жизнь, здоровье, охрану окружающей среды, как среды обитания человека, в соответствии с концепцией Кодекса «О труде Республики Казахстан»»[17].

На основании вышеизложенного предлагаем внести изменение в подпункт 33) статьи 1 анализируемого Закона в следующей редакции:

«Технический регламент — нормативный правовой акт, устанавливающий обязательные технические требования к продукции, процессам, услугам, являющийся основанием для технического регулирования, обеспечения безопасности персонала хозяйствующих объектов, населения, окружающей среды и государственного контроля в сфере безопасности и охраны труда».

5. Управление рисками предполагает наличие общего подхода к решению целого ряда задач в области обеспечения технической безопасности, что в свою очередь означает наличие единой системы правового регулирования по целому ряду вопросов в этой сфере.

В настоящее время уполномоченные органы по собственному усмотрению решают вопросы правового регулирования ряда задач, которые являются общими для всех отраслей Республики Казахстан, что в свою очередь затрудняет работу хозяйствующих субъектов, так как имеются разные подходы к правовому регулированию одних и тех же вопросов, что опять же ведет к непроизводительным затратам производства.

Более того на практике предприниматели сталкиваются с проблемами поиска и определения необходимых норм права, регулирующих отношения в той или иной сфере, затрагивающих права и интересы предпринимателей. С принятием Предпринимательского кодекса в РК данный вопрос был решен на уровне закона, однако на уровне подзаконных актов существует раздробленность норм по различным подзаконным актам, и в связи с этим требует систематизации.

По мнению В.П. Гаврикова «консолидация занимает промежуточное положение между кодификацией и инкорпорацией, но тяготеет к кодификации, ее особенность заключается в том, что, являясь своеобразным видом правотворческой деятельности, она не меняет содержание правового регулирования, определенного ранее самостоятельными нормативными правовыми актами, не вносит изменения и новеллы в действующее законодательство»[18].

На уровне законов консолидация уже применяется в Республике Казахстан. С точки зрения АО «ННТЦПБ», настало время консолидации подзаконных нормативно правовых актов, регулирующих одни и те же вопросы. Предлагаем рассмотреть вопрос включения в статью 1 Закона «О правовых актах» аналогичного понятия «консолидированный подзаконный нормативный правовой акт».

 

 

[1] Уакпаев Б.С. К вопросу доступа инвалидов к нормативным правовым актам. Электронный ресурс: (дата обращения 28.12.2017 г.).

[2] Тлембаева Ж.У. Система законодательства Республики Казахстан: проблемы теории и практики. Монография. Астана 2012. С.16.

[3] М.К.Сулейменов, Ю.Г. Басин, Б.В.Покровский. Очередной удар по Гражданскому Кодексу. На этот раз нокаутирующий. Электронный ресурс: (дата обращения 09.01.2017 г.).

[4] Выступление Председателя Верховного Суда Жакып Асанова на расширенном совещании судей республики по итогам отправления правосудия за 2017 год на тему: «Доверие к правосудию и верховенство права — главная задача судов». — Вестник права Республики Казахстан ZAN’GER №2 (199), 2018. С. 10.

[5] Электронный ресурс: (дата обращения 11.01.2018 г.).

[6] Ответ на депутатский запрос Министра юстиции РК от 27 мая 2016 года № 5-2-9/23927. Электронный ресурс: (дата обращения 17.01.2018 г.).

[7] Абузиярова Н.А. Механизм обеспечения законности (факторы и их использование). Алматы: Жеті жарғы, — 2001. — 192 с.

[8] Электронный ресурс ГАРАНТ.РУ: .

[9]Горохов Д.Б., Спектор Е.И. и Глазкова М.Е. Правовой мониторинг: концепция и организация. // Журнал российского права, 2007. № 5. — С. 30.

[10] Толмачева Н.Н. О некоторых проблемах обеспечения эффективности законодательного регулирования экономических преобразований // Журнал российского права. 2006. № 5. — С. 83-84.

[11] Электронный ресурс: (дата обращения 18.05.2017 г.).

[12] Послание Президента Республики Казахстан Н.Назарбаева народу Казахстана от 31 января 2017 г. «Третья модернизация Казахстана: глобальная конкурентоспособность» // Электронный ресурс: (дата обращения 17.05.2017г.)

[13] Пояснительная записка по предложениям АО «ННТЦПБ» к закону «О правовых актах» в рамках общественного мониторинга.

[14] Пояснительная записка по предложениям АО «ННТЦПБ» к закону «О правовых актах» в рамках общественного мониторинга.

[15] Теория государства и права: учебник для вузов. 3-е издание. М.: Норма, 2005. — 210-211 с.

[16] Тихомиров Ю.А. Правовое регулирование: теория и практика. М.: Формула права, 2008. — 400 с.

[17] Пояснительная записка по предложениям АО «ННТЦПБ» к закону «О правовых актах» в рамках общественного мониторинга.

[18] Гавриков В.П.Теория государства и права: смена парадигмы. Монография: Проспект, 2017. С. 464.