Некоторые вопросы Закона Республики Казахстан «Об общественных советах» (Н. Омарова, Е. Ахметов; Институт законодательства Республики Казахстан)

Дата: 24 апреля 2018 в 14:09 Категория: Общество

По сообщению сайта Zakon.kz

Некоторые вопросы Закона Республики Казахстан «Об общественных советах»

 

Н. Омарова

Е. Ахметов

Институт законодательства Республики Казахстан,

г.Астана, Республика Казахстан

 

В рамках реализации поручения Главы государства по формированию подотчетного перед населением государства и обеспечению широкого участия общественных институтов и граждан в принятии решений, государственными органами в ноябре 2015 года принят Закон Республики Казахстан «Об общественных советах» (далее-Закон). Основной целью Закона является закрепление правового статуса и полномочий общественных советов, действующих при государственных органах.

Таким образом, начиная с января 2016 года, в Казахстане на всех уровнях были образованы общественные советы, которые в настоящее время имеют определенный опыт функционирования и развития. Несмотря на недолгий период своей деятельности, общественные советы привлекают пристальное внимание экспертов, практиков и СМИ. Как показывают информационные и общественно-политические тренды, сложившиеся в обществе, институт общественных советов требует комплексного и системного анализа его деятельности, а также совершенствования отдельных механизмов.

Общественные советы — это негосударственные институты, создающие организационные возможности для влияния общества на дела государства, представляют собой консультативно-совещательные, наблюдательные органы, призванные повысить прозрачность принятия государственных решений. Практика деятельности общественных советов убедительно показала, что 99-й шаг Плана нации — 100 шагов по реализации пяти институциональных реформ Главы государства Н.Назарбаева[1] направлен на усиление роли общественных советов при государственных органах и акимах в части обсуждения выполнения стратегических планов и программ развития территорий, бюджетов, отчетов, достижения целевых индикаторов, проектов нормативных правовых актов, затрагивающих права и свободы граждан, проектов программных документов.

Согласно статье 1 Конституции Республики Казахстан Республика Казахстан утверждает себя демократическим, светским, правовым и социальным государством, высшими ценностями которого являются человек, его жизнь, права и свободы.

В соответствии со статьей 3 Конституции Республики Казахстан единственным источником государственной власти является народ. Народ осуществляет власть непосредственно через республиканский референдум и свободные выборы, а также делегирует осуществление своей власти государственным органам.

Таким образом, анализируемый Закон соответствует нормам Конституции Республики Казахстан, которая предусматривает, прежде всего, приоритеты человека, его жизнь, права и свободы.

 

Наличие неэффективно реализуемых норм Закона

 

1. Согласно пункту 1 статьи 1 Закона общественные советы — консультативно-совещательные, наблюдательные органы, образуемые министерствами, органами, непосредственно подчиненными и подотчетными Президенту Республики Казахстан, а также органами местного государственного управления по вопросам их компетенции, за исключением государственных органов, указанных в части второй настоящего пункта, совместно с некоммерческими организациями, гражданами.

В соответствии с частью второй данного пункта Закона общественные советы не образуются с участием Верховного Суда Республики Казахстан, Конституционного Совета Республики Казахстан, органов прокуратуры, Администрации Президента Республики Казахстан, Национального Банка Республики Казахстан, Министерства обороны Республики Казахстан, Управления делами Президента Республики Казахстан, Канцелярии Премьер-Министра Республики Казахстан, Управления материально-технического обеспечения, Национального центра по правам человека Республики Казахстан, Счетного комитета по контролю за исполнением республиканского бюджета, Центральной избирательной комиссии Республики Казахстан, Высшего Судебного Совета Республики Казахстан, специальных государственных органов Республики Казахстан.

Кроме того, в пункте 5 этой же статьи Закона установлено, что к республиканскому уровню общественных советов относятся общественные советы, образуемые министерствами, органами, непосредственно подчиненными и подотчетными Президенту Республики Казахстан, за исключением государственных органов, указанных в части второй пункта 1 настоящей статьи, совместно с некоммерческими организациями, гражданами.

Однако Указом Президента Республики Казахстан от 11 марта 2008 года № 552 «Об утверждении Положения об Администрации Президента Республики Казахстан» утвержден перечень государственных органов, непосредственно подчиненных и подотчетных Президенту Республики Казахстан, к которому относятся:

1) Администрация Президента Республики Казахстан;

2) Генеральная прокуратура Республики Казахстан;

3) Комитет национальной безопасности Республики Казахстан;

4)Агентство Республики Казахстан по делам государственной службы и противодействию коррупции;

5) Национальный Банк Республики Казахстан;

6) Служба внешней разведки Республики Казахстан «Сырбар»;

7) Служба государственной охраны Республики Казахстан;

8) Счетный комитет по контролю за исполнением республиканского бюджета;

9) Управление делами Президента Республики Казахстан;

Таким образом, часть вторая пункта 1 Закона практически полностью исключает образование общественных советов субъектами, непосредственно подчиненных и подотчетных Президенту Республики Казахстан (кроме Агентства Республики Казахстан по делам государственной службы и противодействию коррупции).

В этой связи, а также в целях более конкретного изложения норм в Законе, предлагаем в пунктах 1 и 5 статьи 1 Закона слова «органами, непосредственно подчиненными и подотчетными Президенту Республики Казахстан» заменить словами «Агентством Республики Казахстан по делам государственной службы и противодействию коррупции».

2. В пункте 1 статьи 9 Закона порядок формирования общественных советов предусмотрен следующим образом:

1. Общественные советы формируются рабочей группой из числа представителей государственных органов и на конкурсной основе — представителей некоммерческих организаций, граждан.

Кандидатуры в члены Общественного совета могут быть выдвинуты некоммерческими организациями, гражданами, в том числе путем самовыдвижения.

Согласно пункту 1 статьи 34 Гражданского кодекса Республики Казахстан от 27 декабря 1994 года № 268-XIII (далее — ГК) юридическим лицом может быть организация, преследующая извлечение дохода в качестве основной цели своей деятельности (коммерческая организация) либо не имеющая извлечение дохода в качестве такой цели и не распределяющая полученный чистый доход между участниками (некоммерческая организация).

Кроме того, в пункте 3 этой же статьи ГК РК указано, что юридическое лицо, являющееся некоммерческой организацией, может быть создано в форме учреждения, общественного объединения, акционерного общества, потребительского кооператива, фонда, религиозного объединения и в иной форме, предусмотренной законодательными актами.

Вместе с тем, согласно пункту 3-1 данной статьи ГК РК юридическое лицо, являющееся некоммерческой организацией и содержащееся только за счет государственного бюджета, может быть создано исключительно в форме государственного учреждения.

Таким образом, предусмотренная норма в пункте 1 статьи 9 Закона требует уточнения, на предмет исключения со списка кандидатур представителей государственных учреждений.

3. Пункт 2 статьи 15 Закона предусматривает только несколько случаев, когда член общественного совета может быть досрочно исключен из его состава решением общественного совета, к которым относятся:

— невозможность принимать участие в его работе по состоянию здоровья;

иные основания, предусмотренным пунктом 1 статьи 10 Закона:

— наличие судимости;

— в установленном законом порядке признание судом виновным в совершении коррупционного преступления и (или) коррупционного правонарушения;

— состояние на учете в организациях здравоохранения по поводу психического заболевания, алкоголизма, наркомании или токсикомании.

В соответствии со статьей 28 Гражданского кодекса Республики Казахстан Республики Казахстан от 27 декабря 1994 года № 268-XIII[2] гражданин может быть по заявлению заинтересованных лиц, признан судом безвестно отсутствующим, если в течение одного года в месте его жительства нет сведений о нем.

Также согласно статье 31 данного Кодекса, гражданин может быть, по заявлению заинтересованных лиц, объявлен судом умершим, если в месте его жительства нет сведений о нем в течение трех лет, а если он пропал без вести при обстоятельствах, угрожавших смертью или дающих основание предполагать его гибель от несчастного случая, в течение шести месяцев.

В данной ситуации наблюдается отсутствие механизма досрочного исключения члена общественного совета из его состава в случаях признания судом безвестно отсутствующим или смерти лица (в том числе объявления умершим).

Необходимо пересмотреть данную норму на предмет дополнения указанными случаями.

4. Согласно статье 19 общественный контроль осуществляется посредством:

1) доступа к информации о деятельности объекта общественного контроля в соответствии с требованиями законодательства Республики Казахстан в сфере доступа к информации;

2) участия членов Общественного совета и субъектов общественного контроля в заседаниях коллегиальных органов государственного органа;

3) включения в состав государственных комиссий членов общественных советов;

4) подачи индивидуальных или коллективных обращений граждан;

5) подачи запросов;

6) иных способов, определяемых Общественным советом, не запрещенных законодательством Республики Казахстан.

В данной статье выделение такой формы обращения как запрос в отдельный подпункт позволяет сделать вывод о том, что запрос является некой отдельной субстанцией в отличие от обращения.

В соответствии с подпунктом 4) статьи 1 Закона Республики Казахстан от 12 января 2007 года № 221 «О порядке рассмотрения обращений физических и юридических лиц»[3] обращение — направленное субъекту, рассматривающему обращение, или должностному лицу индивидуальное или коллективное письменное, устное либо в форме электронного документа, видеоконференцсвязи, видеообращения, предложение, заявление, жалоба, запрос или отклик.

Таким образом, понятие «обращение» предусмотренное в Законе Республики Казахстан от 12 января 2007 года № 221 «О порядке рассмотрения обращений физических и юридических лиц» включает в себя пять форм обращений, в том числе и запрос.

В связи с этим предлагаем изложить редакцию статьи 19 Закона изложить следующим образом:

«Общественный контроль осуществляется посредством:

1) доступа к информации о деятельности объекта общественного контроля в соответствии с требованиями законодательства Республики Казахстан в сфере доступа к информации;

2) участия членов Общественного совета и субъектов общественного контроля в заседаниях коллегиальных органов государственного органа;

3) включения в состав государственных комиссий членов общественных советов;

4) подачи индивидуальных или коллективных обращений граждан, в том числе запросов:

5) иных способов, определяемых Общественным советом, не запрещенных законодательством Республики Казахстан.».

 

Наличие пробелов в Законе

 

1. Согласно подпункту 5) пункта 1 статьи 5 Закона, к полномочиям общественных советов на республиканском и местном уровнях государственного управления относится участие в разработке и обсуждении проектов нормативных правовых актов, касающихся прав, свобод и обязанностей граждан.

В соответствии со статьей 20 Закона Республики Казахстан от 6 апреля 2016 года № 480-V «О правовых актах», центральные государственные органы, местные представительные и исполнительные органы направляют проект нормативного правового акта, касающийся прав, свобод и обязанностей граждан, в общественные советы, образуемые в порядке, установленном Законом Республики Казахстан «Об общественных советах».

Срок, устанавливаемый для представления рекомендаций по проекту нормативного правового акта, затрагивающего права и свободы граждан, не может быть менее десяти рабочих дней с момента его поступления в Общественный совет.

Вместе с тем, согласно редакции статьи 51 данного Закона Национальная палата предпринимателей Республики Казахстан проводит общественный мониторинг нормативных правовых актов, затрагивающих интересы субъектов частного предпринимательства.

Результаты общественного мониторинга ежегодно размещаются на официальном интернет-ресурсе Национальной палаты предпринимателей Республики Казахстан.

В целях повышения качества и эффективности деятельности общественных советов, целесообразно рассмотреть возможность введения аналогичной практики и для общественных советов.

Таким образом, полагаем необходимым в полномочиях общественных советов закрепить обязанность проведения общественного мониторинга нормативных правовых актов, касающихся прав, свобод и обязанностей граждан.

2. В пункте 2 статьи 5 Закона указано, что по итогам исполнения полномочий, предусмотренных подпунктами 2), 3), 4), 6), 7) и 8) пункта 1 настоящей статьи, Общественный совет вносит рекомендации в соответствующий государственный орган, который в течение месяца, а по подпункту 1) — в течение десяти рабочих дней дает мотивированный ответ, подписываемый первым руководителем соответствующего государственного органа либо лицом, его замещающим.

Так, пункт 2 статьи 5 Закона предусматривает внесение рекомендаций в соответствующий государственный орган по выделенным в нем подпунктам.

Во-первых, в пункте 2 статьи 5 Закона второе предложение считается незаконченным, поскольку данная норма не излагается с соблюдением норм литературного языка, юридической терминологии и юридической техники «Общественный совет вносит рекомендации в соответствующий государственный орган, который в течение месяца…».

Во-вторых, в данном пункте указано, что общественный совет, который не предусматривает внесение рекомендаций по подпункту 1) в соответствующий госорган — по подпункту 1) в течение десяти рабочих дней дает мотивированный ответ, подписываемый первым руководителем соответствующего государственного органа либо лицом, его замещающим.

В-третьих, в подпункте 5) пункта 2 статьи 5 Закона, где закреплены полномочия общественных советов по участию в разработке и обсуждении проектов НПА, касающихся прав, свобод и обязанностей граждан, отсутствует механизм осуществления данного вида деятельности.

Таким образом, пункт 2 статьи 5 Закона полагаем необходимым проработать, так как имеется необходимость уточнения, что предпринимается соответствующим государственным органом по результатам данной работы и каким образом общественный совет по подпункту 1) пункта 1 статьи 5 Закона дает мотивированный ответ, если общественный совет не вносит рекомендации по данному подпункту. А также, необходимо предусмотреть механизм участия общественным советом в разработке и обсуждении проектов НПА касающихся прав, свобод и обязанностей граждан.

В связи с этим, предлагается редакцию статьи 5 Закона доработать с учетом вышеуказанных замечаний.

3. Часть вторая пункта 4 статьи 9 Закона предусматривает, что при формировании общественных советов республиканского уровня одно и то же лицо может быть избрано членом только одного общественного совета.

Во-первых, в Законе для местного уровня подобный механизм избрания при формировании общественных советов не предусмотрен.

Таким образом, предусмотренная норма части второй пункта 4 статьи 9 Закона может допустить членство одного лица в нескольких общественных советах «на местах».

Во-вторых, редакция данной нормы четко регламентирует вопросы избрания одного и того же лица лишь в один общественный совет республиканского уровня.

Однако опять же механизм по учету и контролю данного избирательного процесса Закон не предусматривает, следовательно, необходимо уточнить, каким образом общественный совет ведет учет избранных членов общественных советов, существует ли единый реестр членов общественных советов республиканского уровня либо иные способы по выявлению соответствующих нарушений.

В связи с этим, рекомендуется аналогично части второй пункта 4 статьи 9 Закона предусмотреть механизм избрания при формировании общественных советов местного уровня, а также ведения его соответствующего учета.

4. Согласно статье 16 Закона цели и задачи Общественного совета в области общественного контроля заключаются в следующем:

1. Общественный контроль осуществляется Общественным советом в целях расширения возможности граждан участвовать в процессе принятия решений государственными органами.

2. Задачи общественного контроля:

1) повышение эффективности, открытости и прозрачности деятельности государственных органов и органов местного самоуправления;

2) реализация гражданских инициатив, направленных на защиту общественных интересов;

3) повышение уровня доверия граждан к деятельности государства и его органов, органов местного самоуправления, обеспечение обратной связи между обществом и государством, предупреждение и разрешение социальных конфликтов;

4) вовлечение населения в процесс противодействия коррупции.

Подпункт 3) и 4) пункта 2 статьи 16 Закона предусматривает вопросы, касающиеся повышения уровня доверия граждан к деятельности государства и обеспечения обратной связи между обществом и государством, предупреждение и разрешение социальных конфликтов, вовлечение населения в процесс противодействия коррупции.

Как нам известно, общественный прогресс, демократическое развитие, экономический подъем возможны при активном участии граждан во всех важных сферах жизнедеятельности общества. Однако на сегодняшний день, анализ текущей ситуации деятельности общественных советов, не показывает особую активность и заинтересованность граждан к государственной политике в данном направлении.

Сегодня развитие гражданского общества представляет собой перманентный процесс, который основывается на изменениях общественных потребностей, тенденциях мирового развития и вызовах времени. Развитие гражданского общества является важным условием для создания демократического, светского, правового и социального государства.

Таким образом, возникает вопрос, каким образом реализуется функция общественного совета, предусмотренная в подпункте 3 и 4) статьи 16 Закона по повышению уровня граждан к деятельности государства, по обеспечению обратной связи между обществом и государством, по разрешению социальных конфликтов, тем более к процессу противодействия коррупции.

В данном вопросе есть предположения, что многие граждане, например в регионах о существовании общественного совета вовсе и не имеют представления, следовательно, и о возможности выражения своих мнений по различным общественным вопросам в данных институтах.

В этой связи, поскольку деятельность общественных советов ставит своей целью выражение мнения гражданского общества по общественно значимым вопросам, необходимо создавать и реализовывать новые формы и методы работы, нацеленные на повышение активности граждан к данному процессу.

Кроме того, требуется уточнить в Законе методы, процедуры, программы, вовлечения населения в процесс противодействия коррупции.

 

Наличие иных недостатков Закона

 

1. Согласно 7 пункту статьи 1 Закона количество представителей гражданского общества в общественном совете должно составлять не менее двух третей от общего числа его членов.

По результатам исследования данной сферы специалистами Казахстанского института стратегических исследований при Президенте РК[4] (далее — КИСИ) в части исполнения данной законодательной нормы зафиксированы нарушения в формировании общественных советов в ряде ведомств. Так, в общественном совете при МИК РК насчитывается 9 представителей государственных органов против 11 из гражданского сектора, в то время как при общем количестве — 20 человек, соотношение представительства государственных органов и гражданского общества должно равняться 6 к 14. Данная тенденция также наблюдается в составах общественных советах при МВД РК, МКС РК, МНЭ РК, МОН РК, МИД РК и МСХ РК.

Данное положение, негативно сказывается на восприятии обществом целей и задач общественных советов, что способно снизить общественное доверие к деятельности института как к ключевой диалоговой площадке между государственными органами и населением. Кроме того, члены общественных советов могут столкнуться с вероятностью возникновения конфликта интересов, когда участники от государственного органа не заинтересованы в контроле/проверке деятельности представляемого органа в рамках исполняемых полномочий в общественном совете.

Анализ данной ситуации, показал, что в ряде центральных государственных органов не выдерживается соотношение представительств государственного и (не менее 2/3) гражданского секторов, ввиду отсутствия законодательно закрепленной нормы,

В связи с этим полагаем необходимым закрепить законодательную норму, предусматривающую ответственность за несоблюдение количественного соотношения государственных органов и гражданского общества, путем принятие мер, согласно которой заключения соответствующих общественных советов считались бы недействительными.

2. По информации Министерства внутренних дел РК о деятельности общественного совета за 2016-2017 годы опубликованного на официальном интернет-ресурсе[5] с принятием Закона «Об общественных советах» в обществе и государстве заложены основы создания эффективной системы осуществления общественного контроля за деятельностью государственных органов и их должностных лиц.

В перспективе в данный Закон с учетом обстоятельного обсуждения данным ведомством предлагается ввести следующие нормы:

— о недопустимости какого-либо вмешательства в деятельность общественных советов со стороны государственных органов и их должностных лиц, а также о включении в число принципов деятельности общественных советов принципа независимости;

— об установлении юридической ответственности государственных органов и их должностных лиц за нерассмотрение рекомендаций общественного совета, в том числе в установленные законом сроки;

— о закреплении оптимального бюджета для обеспечения деятельности Общественных советов (покрытия расходов) в структуре бюджета государственного органа, за деятельностью которого они ведут общественный контроль, что особенно важно для полноценного выполнения общественного мониторинга за деятельностью органов внутренних дел в регионах, связанного с выездом, а также функций по рассмотрению обращений физических и юридических лиц, также зачастую требующих выезда на места и т.д.

Кроме того, Министерством внутренних дел РК предлагается также ввести правило о том, что Министерство по делам религий и гражданского общества РК должно в установленном порядке ежегодно направлять через Правительство Отчет о деятельности общественных советов Главе государства.

Предложение данного государственного органа предлагается рассмотреть в ходе разработки нового проекта закона.

3. В соответствии со статьей 9 закона срок полномочий Общественного совета составляет три года. Количественный состав членов Общественного совета определяется рабочей группой.

В данном случае, законом предусмотрена периодическая ротация. Это означает как то, что через 3 года — срока полномочий Общественных советов — заново формируется состав Совета, так и то, что Общественный совет по объективным причинам, предусмотренным в законе, имеет право сам избирать в свой состав новых членов (вместо выбывших). Заседания Общественного совета проводятся не менее 2 раз в год. В период между заседаниями правом рассматривать вопросы обладают председатель, президиум и комиссии Совета. Общественный совет имеет право определять, какие текущие вопросы и какие документы нужно рассматривать на президиуме, комиссии или председателем, прописав это в своем положении. Большинство нормативно-правовых документов, поступающих в Общественный совет, являются срочными.

Как нам известно, общественный совет сам должен определить, какие из них и как их рассматривать. При этом следует учесть то, что проводится общественная экспертиза, а не правовая, которую проводят другие органы. Письма и обращения в общественные советы требуют особого внимания, поэтому к этой работе надо подключить всех членов и все комиссии совета.

Кроме того в статье 14 Закона предусмотрена публичность работы Общественного совета, где указано, что общественный совет информирует население о:

1) результатах его взаимодействия с гражданским обществом и государственными органами;

2) составе Общественного совета, ротации его членов;

3) повестке дня заседаний;

4) принятых решениях;

5) других вопросах, имеющих общественную значимость.

2. Информация публикуется в средствах массовой информации и (или) размещается на соответствующих интернет-ресурсах.

Исходя из этого полагаем, что необходимые публикации про общественный совет должны быть включены в госзаказ для СМИ. Отдельно необходимо сказать о такой важной функции и роли новых объединений, как своевременное, грамотное и эффективное реагирование на различные ситуации в обществе или регионе, которые выходят за пределы обычного хода вещей. Государственные органы сегодня поддерживают многие социальные инициативы и вместе с тем не отрицают неготовность работать с населением на диалоговых площадках. Общественный совет отвечает именно такой потребности общества в институтах гражданского общества. Это на сегодня главная диалоговая площадка в обществе.

В этой связи, необходимо продолжить работу по основным направлениям. Прежде всего, это повышение потенциала членов общественных советов через проведение обучающих семинаров, выпуск совместно с международными организациями и НПО методического пособия по организации деятельности общественных советов.

Кроме того, это и своевременный мониторинг деятельности общественных советов путем проведения экспертного опроса, анализа информации, предоставляемой госорганами, мониторинг разделов «Общественный совет» на сайтах госорганов. И наконец, информирование населения о деятельности общественных советов и популяризация их деятельности.

В связи с этим, в целях обеспечения открытости, прозрачности и улучшения качества работы общественных советов предлагаем урегулировать следующие вопросы:

1) определить категории вопросов, постоянных для обсуждения общественными советами, к примеру, нормотворчество государственных органов по вопросам, отнесенным к деятельности общественных советов, обращения граждан, судебные споры и т.д.;

2) обеспечить освещение деятельности общественных советов в СМИ по наиболее важным вопросам. Также рассмотреть возможность установления онлайн-трансляции заседаний общественных советов по аналогии с заседаниями МВК по вопросам законопроектной деятельности по наиболее значимым вопросам;

3) предусмотреть законодательную меру по обязательному учету выработанных предложений по проектам НПА членами общественных советов.

[1] План нации — 100 шагов по реализации пяти институциональных реформ Главы государства Н.Назарбаева — http://www.inform.kz/kz/plan-nacii-100-shagov-po-realizacii-pyati-institucional-nyh-reform-n-nazarbaeva_a2777943

[2] Гражданский кодекс Республики Казахстан Республики Казахстан от 27 декабря 1994 года № 268-XIII — http://adilet.zan.kz/rus/docs/K940001000_

[3] Закон Республики Казахстан от 12 января 2007 года № 221 «О порядке рассмотрения обращений физических и юридических лиц» — http://adilet.zan.kz/rus/docs/Z070000221_

[4] Общественные советы в Казахстане: основные тренды развития: Брошюра / Под ред. Шаукеновой З.К. — Астана: Казахстанский институт стратегических исследований при Президенте Республики Казахстан, 2017. — 156 с -http://www.kisi.kz/uploads/33/files/4IKv9NEx.pdf

[5] Официальный сайт Министерства внутренних дел Республики Казахстан — http://mvd.gov.kz/portal/page/portal/mvd/mvd_page/Public_board/mvd_public_board_archive_2017/6175C63BDB4A5778E053030F110AE3DC