Facebook | Город Алматы 
Выберите город
А
  • Актау
  • Актобе
  • Алматы
  • Аральск
  • Аркалык
  • Астана
  • Атбасар
  • Атырау
Б
  • Байконыр
Ж
  • Жезказган
  • Житикара
З
  • Зыряновск
К
  • Капчагай
  • Караганда
  • Кокшетау
  • Костанай
  • Кызылорда
Л
  • Лисаковск
П
  • Павлодар
  • Петропавловск
Р
  • Риддер
С
  • Семей
Т
  • Талдыкорган
  • Тараз
  • Темиртау
  • Туркестан
У
  • Урал
  • Уральск
  • Усть-Каменогорск
Ф
  • Форт Шевченко
Ч
  • Чимбулак
Ш
  • Шымкент
Щ
  • Щучинск
Э
  • Экибастуз

О понятии и правовом статусе юридических лиц публичного права в законодательстве некоторых развитых иностранных государствах и бывших советских республиках М.К. Сулейменов, академик, д.ю.н, профессор; Ф.С. Карагусов, д.ю.н, профессор; A.A. Кот, д.ю.н.; А.Е. Дуйсенова, к.ю.н.; С.В. Скрябин, к.ю.н., доцент)

Дата: 06 февраля 2018 в 15:49 Категория: Новости науки

О понятии и правовом статусе юридических лиц публичного права в законодательстве некоторых развитых иностранных государствах и
бывших советских республиках

 

М.К. Сулейменов,

директор Института частного права

Каспийского университета, академик

Национальной академии наук

Республики Казахстан,

д.ю.н, профессор

 

Ф.С. Карагусов,

г.н.с. Института частного права

Каспийского университета, член

Международной академии

сравнительного права (IACL),

д.ю.н, профессор

 

A.A. Кот,

с.н.с. Отдела проблем частного права

НИИ частного права и предпринимательства

им. Ф.Г. Бурчака Национальной академии

правовых наук Украины, д.ю.н.

 

А.Е. Дуйсенова,

в.н.с. Института частного права

и ассоциированный профессор

Высшей школы права «Адилет»

Каспийского университета, к.ю.н.

 

С.В. Скрябин,

в.н.с. Института частного права

Каспийского университета, г.н.с.

Института законодательства

Республики Казахстан,

к.ю.н., доцент

 

 

1. Введение

1.1. Предлагаемая статья подготовлена на основе аналитического отчета, подготовленного ее авторами в составе исследовательской группы под руководством академика Сулейменова М.К. по результатам изучения по заданию Национальной палаты предпринимателей «Атамекен» вопросов теории юридического лица и законодательной практики регулирования правового положения юридических лиц публичного права в законодательствах ряда иностранных государств, включая некоторые страны, участвующие в Организации Экономического Сотрудничества и Развития (ОЭСР) (в частности, Германия, Франция, Испания, Италия, Турция, Эстония), а также некоторые бывшие союзные республики бывшего СССР, не входящие в состав ОЭСР (как Азербайджан, Грузия, Молдова и Украина), законодательство которых определяет правовой статус юридических лиц публичного права. Наша исследовательская группа приложила максимально возможные усилия (в установленных временных рамках проведения исследования) для того, чтобы получить доступ непосредственно к нормативным правовым актам вышеупомянутых и других государств для проведения данного исследования. В тех случаях, когда этого не удалось сделать, исследовательская группа основывала свои выводы на изучении аналитических и теоретических источников. Список основных использованных источников прилагается к отчету, представленному Национальной палате предпринимателей «Атамекен» в качестве заказчика проведенного исследования. Сама эта статья публикуется с разрешения указанного заказчика.

1.2. Данная статья является результатом аналитического исследования тех источников, которые в течение выделенного для его проведения времени стали доступными членам исследовательской группы за счет использования научных связей, обращения к печатным изданиям личных и публичных библиотек, а также использования электронных ресурсов поиска. В связи с этим проведенное исследование следует квалифицировать как desk-top review, результаты которого подлежат подтверждению в рамках непосредственного обсуждения с представителями правовой науки и публичной практики в соответствующих юрисдикциях на условиях участия в круглых столах с представителями соответствующей правовой системы (mission trip).

1.3. При подготовке вышеупомянутого отчета исследовательская группа фокусировалась на следующих двух направлениях: (1) выявление по теоретическим и доступным нормативным правовым источникам основных идей относительно статуса юридических лиц публичного права и основных способов правового регулирования их положения и деятельности в развитых иностранных юрисдикциях, в которых такое регулирование носит длительный (традиционный) и устоявшийся характер, и (2) изучение опыта восприятия идеи правовой регламентации правового положения и деятельности юридических лиц частного права в государствах бывшего СССР как юрисдикции, наиболее близких казахстанскому праву в силу обстоятельств исторического характера.

1.4. С учетом этого представленный заказчику аналитический отчет состоит из: (а) обобщающей части, на основании которой подготовлена данная статья, (б) страновых отчетов по результатам изучения законодательства и иных источников о правовом статусе и регулировании деятельности юридических лиц публичного права в Германии (приложение I), Франции (приложение II), Испании (приложение III), Италии (приложение IV), Эстонии (приложение V), Азербайджана (приложение VI), Грузии (приложение VII), Украины (приложение VIII), (в) кратких отчетов о законодательстве о юридических лицах публичного права в Турции, Молдове и Японии (приложение IX), а также (г) списка основных использованных источников (приложение X). В целом этот отчет изложен на 331 странице.

 

2. О происхождении концепции юридического лица публичного права

2.1. Как правовая категория понятие «юридическое лицо публичного права» («ЮЛПП») известно давно. В литературе можно обнаружить различные точки зрения относительно его изначального происхождения. Например, существует мнение, что теория ЮЛПП первоначально возникла во Франции, и именно во французском административном праве впервые был обоснован институт публичной собственности и разработан юридически значимый критерий разделения правосубъектных организаций на юридические лица публичного права и юридические лица частного права [14].

2.2. В других источниках обосновывается позиция о том, что идеи о правосубъектности юридических лиц публичного права специально рассматривалась еще в середине XIX веке самим Савиньи и получила законодательное оформление еще в прусском и саксонском законодательстве, то есть даже до принятия Германского и Швейцарского гражданских уложений [13]. Действительно, исследуя вопросы юридического лица, Савиньи признавал государство (фиск) «самым большим и важным из всех юридических лиц» и общины, то есть города и села, как «естественно и необходимо существующие юридические лица», представляющие собой «главные элементы государства», но отделял фиск от всех создаваемых произвольным решением других лиц учреждений и обществ, которые он квалифицировал как «искусственные или произвольные юридические лица», относя регулирование устройства государства, как участника частноправовых отношений, к сфере публичного права, объясняя такое «весьма своеобразное положение фиска среди других юридических лиц своеобразным характером государственного имущества» [1].

2.3. Понятие «юридическое лицо публичного права» («ЮЛПП») было известно и в русском гражданском праве, в котором юридические лица разделялись на публичные и частные. Частными юридическими лицами признавались такие организации, которые создавались по воле входящих в их состав лиц на основании какой-то сделки частноправового характера для достижения цели получения прибыли от коммерческой деятельности, или в целях защиты общих интересов их членов либо для занятия духовно-культурной деятельностью. В свою очередь, к публичным юридическим лицам относились те организации, которые «устанавливались помимо воли частных лиц», в число которых входили «казна, представляющая государство с хозяйственной его стороны, как один субъект несмотря на то, что эта хозяйственная деятельность осуществляется разными органами», споры между которыми (в связи с этим) разрешались не в судебном порядке, а в административном; общины различных видов (дворянское и мещанское общества, городские и сельские общины, губернское и уездное земства); университеты и другие казенные учебные заведения, а также монастыри, церкви и архиерейские дома [15].

Такую классификацию предполагалось закрепить в Русском гражданском уложении, проект которого был внесен на рассмотрение Государственной Думы в 1913 году, но в силу известных исторических обстоятельств гражданское уложение не было принято. В частности, проектом Гражданского уложения предлагалось в статье 13 Главы II признание в качестве юридических лиц, с одной стороны, казны и других государственных и общественных установлений, имеющих свое отдельное имущество, а с другой стороны, — частных товариществ, обществ и установлений. В пояснениях к этой статье указывалось, что «отличительную черту государственных и общественных установлений составляет их связь с государственным устройством и управлением: казна есть само государство, с верховной властью во главе его в качестве обладателя государственных имуществ и особого казенного хозяйства; все прочие государственные и общественные, земские, городские, волостные и сельские, сословные и церковные установления, за которыми закон признает право иметь отдельное имущество и хозяйство, заведуют определенными частями государственного имущества».

Важным является и то, что статьей 14 проекта Гражданского уложения прямо предусматривалось, что «правила о казне и других государственных и общественных установлениях содержатся в особых о них узаконениях». Не менее важным являются следующие два аспекта: (1) предполагалось, что публичное юридическое лицо может создаваться и существовать только в форме установления, учреждаемого для достижения определенной цели общего / публичного характера с утверждаемым в особом порядке уставом и особым режимом имущества установления, позволяющего ему достигать указанной цели; оно не может учреждаться в форме основанных на членстве корпораций (товариществ и обществ); и (2) форма установления не являлась исключительной формой для публичных юридических лиц, допускалось создание и частных установлений (частных юридических лиц), как «больницы, богадельни, училища, музеи публичные библиотеки, учреждаемые с целью благотворительности, содействия просвещению, народному здоровью или иной общеполезной целью» [12].

Примечательно, что особыми законами (в частности, Положением о казенных подрядах и поставках) регулировались условия и порядок заключения гражданско-правовых договоров с юридическими лицами публичного права. Особенно заслуживает внимания такое требование, что даже частный контрагент казны должен при исполнении своих договорных обязанностей руководствоваться прежде всего публичным интересом: законодательными постановлениями предписывалось, что условия договоров с казной «не должны быть противны законам вообще, и в особенности не должны клониться к избавлению подрядчиков от общенародных тягот, или к казенному убытку». Эти же законы, при этом содержали исчерпывающий перечень тех обязательств, которые могли быть предметом, например, казенного подряда [16]. Такие нормы служат наглядным примером ясного и однозначно определенного правового регулирования отношений, которые в настоящее время в Казахстане именуются государственными закупками, устанавливая справедливый баланс в юридическом обеспечении и защите частных и публичных интересов.

2.4. В литературе обоснованно отмечается, что понятие ЮЛПП «формировалось исторически, в разных правопорядках оно имеет существенно разное содержание и разновидности, что не позволяет автоматически переносить этот законодательный опыт в отечественное право» [13].

Не ставя себе задачей выяснить, за какой из национальных правовых систем следует признать первенство в формировании современной концепции ЮЛПП, мы принимаем факт того, что эта концепция зародилась во Франции и в Германии примерно в один и тот же исторический период. Но в этих двух странах концепция получила разное законодательное оформление, исходя из особенностей исторического развития соответствующей нации и основываясь на различных подходах относительно источника регулирования статуса ЮЛПП, что существенно повлияло на содержание национальных законодательств других государств, воспринявших правовую идею ЮЛПП, в зависимости от того, какой правовой опыт был принят в качестве образца.

Так, в теоретических источниках отмечается, что до того, как не прошел определенный исторический этап, государство персонифицировалось в лице Короля. Но Король в этом случае рассматривался как институт, а не просто физическое лицо. Например, в английском праве в этом контексте применялась концепция корпорации одного лица — то есть корпорации, наследуемой людьми с течением времени, хотя в каждый момент времени всегда существует один такой человек-наследник (Король). Каждый Король солидарен со своими предшественниками и передает эстафету правления в руки своего преемника. В государствах с монархической формой правления похожий механизм правопреемства сохранился до сегодняшнего дня. Этот институт представительства государства обычно именуют короной или монархией [6].

Во французском праве концепция юридического лица публичного права начала формироваться в результате Великой Французской революции, когда упомянутая существовавшая тысячелетиями система была заменена — Короля сменил народ (как корпорация граждан страны), который теперь признается единственным источником государственного суверенитета, наивысшей властью, имеющим право изменять или заменять Конституцию, создавать право, которому будут подчинены все остальные ветви власти. Как указано в принятой в результате Великой Французской Революции Декларации прав человека и гражданина, «ни одна корпорация и ни один человек не вправе осуществлять полномочия, которыми он специально не наделен». Легализация всех ветвей власти является базовым принципом, на соблюдении которого формируется и функционирует современное публичное право, в том числе это — признание действий неправомерными и легальность наказаний за их осуществление, легальность налогов и государственных расходов, легальность судопроизводства, легальность всех действий скоординированной на уровне исполнительной власти государственной администрации, предусмотренные законом основания и пределы возможных в осуществлении фундаментальных прав и другие аспекты.

В связи с этим во французской системе именно административное право стало правом, обеспечившим организацию системы управления, предусмотренной Конституцией, ее полномочия и подлежащие соблюдению процедуры, применимые к ней ограничения и гарантии (все то, что необходимо для осуществления административного судопроизводства). Таким образом, термином «администрация» идентифицируется исполнительная власть, включая и контролируемые ею или поднадзорные ей организации. И как исполнительная ветвь власти она подчинена закону, создаваемому законодательной властью, а также (при общем запрете судебной власти вмешиваться в деятельность администрации) судебному контролю соблюдения в деятельности административных органов такой подчиненности закону.

На основе такой концепции административного права понятие юридического лица применяется только в отношении тех субъектов, которые подлежат защите государством, в частности, муниципалитеты. Причем департаменты или провинции не могли получить признания собственной самостоятельности (как и появление позже автономных агентств), пока до XX века превалировала идея их исключительно инструментальной функции в рамках государственной администрации. Такое признание самостоятельной правосубъектности муниципалитетов (с принадлежащими им собственностью, правом на устранение последствий причиненного вреда, на основе идеи опеки в отношении вверенного имущества, процессуальной правоспособностью) проистекает из традиций римского права.

Но само государство как юридическое лицо не оговаривается, за исключением особого случая, когда оно участвует в наследственных отношениях с распространением в отношении него статуса частного юридического лица. Это привело к двоякому взгляду на государственную администрацию и ее действия, поскольку она либо провозглашалась как власть, либо рассматривалась как юридическое лицо частного права. Более того, в течение всего XIX века договоры государственной администрации рассматривались как исключительно частноправовые договоры, и только в начале XX века во Франции договоры с участием государственной администрации стали обосновывать как институт административного права, когда появилось четкое разделение между авторитарной деятельностью государства (его властными полномочиями) и управленческой деятельностью государства (как фигуры публичного управления/управления публичной собственностью) частного характера. На основе такой доктрины инструментальной деятельности государства в отношении публичного имущества свое развитие получила доктрина государственной казны [6].

В свою очередь, в Германии, которая не испытала особенностей Французской Революции, в середине XIX века появилась и оформилась совершенно иная теория. Она заключается в том, что государство в целом должно характеризоваться как юридическое лицо в значении терминов частного права, но также и как властное лицо, единое и обладающее всеми атрибутами власти, чьи действия, в том числе, но не ограничиваясь, в сфере имущественного оборота, характеризуются как субъективные (хотя и публичные) права субъекта, обязанности которого соответствуют правам граждан [6].

В случае английского права этот вопрос также решается просто: Король / Королева и парламент представляют собой две разные реальности, которые взаимодействуют друг с другом на основе согласованного распределения полномочий, в связи с чем судьи не следуют воле монарха, но обеспечивают соблюдение воли страны, когда на общей основе принципов и правил, возникших исторически, (общее право) они могут применять акты, принятые правительством (всегда на основе очень взвешенного подхода и ограничительного толкования). Вот эта совокупность всех этих действующих лиц публичной сферы регламентирована на основе исключительно структурной концепции государственного устройства, признающей уникальность каждого из этих элементов. Сама идея абстрактного государства и изменяющейся (двоякости) правового статуса в странах английского права отсутствует. В связи с этим там отсутствует и возможность для признания воли государства, рассматриваемого в качестве абстрактного государства как объединения общества и закона [6].

 

3. О значении терминов

3.1. Обращает на себя внимание, что применяемая к ЮЛПП терминология не является устоявшейся. Во многом это объясняется различием юридического языка, используемого в юрисдикциях общего права и в законодательстве континентального права, а также предпочтениями или уровнем восприятия переводчиков. Так, в правовых и теоретических источниках наиболее часто встречаются такие термины, как «публичное юридическое лицо», «юридическое лицо публичного права», «публичная корпорация», «юридическое лицо с публичным участием», «публичная компания» и «юридическое лицо публичного интереса» («public legal entity», «legal entity of public law», «public corporation», «legal entity with public participation», «publicly traded company», «public company», «legal entity of public interest» / «public interest company»). He все эти термины имеют одно и то же значение.

Например, понятия «публичной компании» и «публично торгуемой компании» («public company» и «publicly traded company») используется в странах английского права (как и в странах, воспринявших институты английского права). Эти термины относятся к крупным корпорациям (корпорациям частного права) в форме акционерного общества, чьи акции обращаются на фондовой бирже или иных организованных рынка ценных бумаг, либо если их акции и не включены в листинг фондовой биржи — иным образом предлагаются широкому кругу инвесторов с целью привлечения от них вложений в капитал таких корпораций [18 и 19]. Такие компании являются юридическими лицами частного права.

В отношении них может применяться и, как правило, применяется режим организаций публичного интереса («legal entity of public interest» / «public interest company»).

3.2. Само это понятие («legal entity of public interest» / «public interest company») установлено в целях применения обязательных положений международных документов (в частности, директив Европейского Союза в отношении компаний, регулируемых законодательством стран ЕС), национальных законодательных требований и профессиональных стандартов по вопросам ведения бухгалтерского учета, осуществления финансовой отчетности соответствующими организациями и проведения в отношении них аудита. Обычно применимые нормы излагаются в форме списка видов организаций, признаваемых таковыми, а в зависимости от юрисдикции списки различаются более широким или менее широким перечнем видов организаций [11 и 17].

Причем в такой перечень включаются организации, определяемые по любому критерию, например, вид деятельности, организационно-правовая форма, присутствие государственного участия в капитале. Однако в подавляющем большинстве юрисдикции к таким организациям отнесены юридические лица частного права. В то же время в некоторых государствах к организациям публичного интереса причислены субъекты, в отношении которых установлен статус юридического лица публичного права: например, муниципалитеты (как в Дании) или центральное и местные правительства (как в Эстонии) [11]. В ряде стран таковыми признаются и компании, принадлежащие государству или с государственным участием в капитале.

Казахстанскому законодательству известен термин «организация публичного интереса». В частности, согласно подпункту 7) статьи 1 Закона от 28 февраля 2007 года № 234-III ЗРК «О бухгалтерском учете и финансовой отчетности» организациями публичного интереса признаны перечисленные в нем виды организаций. Как следует из этого перечня, в казахстанском праве таковыми являются коммерческие организации, созданные в организационно-правовых формах акционерного общества и государственного предприятия, либо независимо от своей организационно-правовой формы осуществляющие деятельность в сферах недропользования либо в качестве хлебоприемных или финансовых организаций, а также любые организации корпоративных форм (в данном случае — АО или ТОО) с государственным участием в капитале.

Таким образом, понятия «организация публичного интереса» («legal entity of public interest» / «public interest company») не совпадают с понятием ЮЛПП и не являлись / не являются предметом рассмотрения в рамках данного исследования.

3.3. В то же время организации, чей правовой статус (в зависимости от юрисдикции) может быть определен как ЮЛПП, определяются через термины «публичное юридическое лицо», «юридическое лицо публичного права», «публичная корпорация», «юридическое лицо с публичным участием» («public legal entity», «legal entity of public law», «public corporation», «legal entity with public participation»).

В праве Соединенных Штатов Америки используется термин «публичная корпорация» («public corporation»), как правило, применяемый в отношении муниципалитетов или правительственных организаций, созданных государством преимущественно за счет государственных источников финансирования в качестве инструментов обеспечения публичных интересов, для управления публичными делами. Хотя этот термин также применяется и в отношении частных корпораций, чьи акции торгуются на открытом рынке; в этом случае такие компании являются частными корпорациями со статусом, аналогичным публичным компаниям и публично-торгуемым компаниям в соответствии с английским правом. Поэтому всегда уточнения требует вопрос, является ли соответствующая публичная корпорация в США государственной (федеральной, центральной) или муниципальной [20], чтобы рассматривать ее в качестве ЮЛПП.

Если же рассматривается вопрос о распространении правового статуса ЮЛПП на компании, созданные по английскому праву, то к таким организациям могут относиться некоторые некоммерческие компании, которые создаются для целей, не являющихся целью принесения дохода для членов / участников этих компаний. Такие компании могут быть учреждены для достижения общественных, благотворительных или квазиблаготворительных целей [18]. Представляется, что, если финансирование такой компании осуществляется за счет государственных или иных публичных источников, а их статус определяется отдельным законодательным актом, таковые могут рассматриваться в качестве ЮЛПП по английскому праву.

Что касается понятий «публичное юридическое лицо», «юридическое лицо публичного права», «юридическое лицо с публичным участием» («public legal entity», «legal entity of public law», «legal entity with public participation»), они являются терминами права стран континентальной Европы и применяются для идентификации ЮЛПП, чей правовой статус изучался в рамках данного исследования, результаты которого излагаются ниже в данном отчете и приложениях к нему. В содержании прилагаемых страновых отчетов применительно к государствам континентальной Европы (включая страны-участницы ОЭСР и воспринявшие эту концепцию бывшие союзные республики, участвующие в СНГ / участвовавшие в его образовании) используются термины согласно применимому национальному законодательству.

 

4. Понятие, юридические признаки, цели и функции

4.1. В настоящее время понятие «юридическое лицо публичного права» известно законодательству многих развитых государств с рыночным типом экономики. В литературе отмечается, что «разделение юридических лиц на публичные и частные теперь практикуется в сущности во всех иностранных государствах и, прежде всего, в государствах Европейского Союза» [14].

При этом в различных правопорядках это разделение определяется по-разному.

Например, в Германии, где не существует отдельного закона о юридических лицах публичного права (есть лишь ряд правовых норм на уровне Федерации и федеральных земель, которые касаются отдельных сфер), соответствующие основополагающие вопросы и без того являются неписаным правом, которое развивалось на протяжении длительного периода формирования соответствующей традиции, став обычном правом. В свою очередь, признаки, служащие критериями для разграничения юридических лиц частного права и юридических лиц публичного права во Франции установлены не законом, а судебной практикой. Применяются они судьей, когда необходимо решить вопрос о природе того или иного юридического лица, поскольку при создании юридического лица публичного права его публичный статус почти никогда не оговаривается.

Однако, в некоторых странах бывшего СССР, согласно сложившейся традиции юридической техники, проявляется тенденция детальной регламентации этих аспектов на уровне закона (например, в Грузии, Азербайджане).

4.2. Тем не менее, в самом общем значении, юридическим лицом публичного права является признанное Конституцией и/или отдельными законами публично-правовое образование (государство, территориальная единица, муниципалитет) или организация, прямо или косвенно учреждаемая публичной (государственной или местным самоуправлением) администрацией на основании отдельных законов или иных нормативных актов публично-правового значения для осуществления деятельности в общественно значимых целях в интересах неопределенного круга лиц, чье устройство и деятельность согласно его целевому назначению регулируется правовыми нормами публичного права, но которые признаются юридическим лицом для того, чтобы обеспечить возможность их участия в гражданско-правовых (имущественных) отношениях наравне с другими участниками гражданского оборота. При определенных условиях в отдельных юрисдикциях к ЮЛПП законом могут быть отнесены коммерческие организации с государственным участием в их капитале, или учрежденные государством за счет закрепления за ними государственного или управляемого государством публичного имущества иным образом, и, как правило, наделения их определенными административно-правовыми полномочиями.

4.3. Мы разделяем мнение о том, что «круг субъектов, признаваемых ЮЛПП, отличается в законодательстве различных государств, правовой статус конкретных ЮЛПП и их разновидностей в большинстве случаев складывается исторически, под влиянием различных национально-культурных особенностей и поэтому выглядит по-разному в отдельных правопорядках, где к ЮЛПП относят самые разные организации» [13].

4.4. Организации, признаваемые ЮЛПП, являются субъектами гражданского / имущественного оборота: они признаются юридическими лицами именно для того, чтобы участвовать в гражданском обороте, ибо только для осуществления властных, административно-правовых полномочий наличие статуса юридического лица и не требуется. Однако правоспособность юридических лиц публичного права всегда специальная. Она обусловливается возможностью совершать действия и принимать решения только в рамках закрепленных административных полномочий, а также осуществлять действия по реализации имущественных прав и исполнению гражданско-правовых обязанностей, несению имущественной ответственности только в рамках той деятельности, для которой они созданы. Причем целью создания любого ЮЛПП является осуществление деятельности (даже доходной или коммерческой) именно в публичных интересах.

В иностранной литературе имеет место мнение о том, что автономные или территориальные единицы, признаваемые ЮЛПП, обладают потенциально универсальной правоспособностью [5]. Однако допустимые для них действия в рамках имущественных отношений все равно всегда определяются их направленностью на соблюдение или удовлетворение публичного интереса, на всеобщее благо.

4.5. Мы также разделяем мнение о том, что «правовой статус ЮЛПП так или иначе всегда является производным от особого статуса государства (публично-правовых образований). Он создается для того, чтобы предоставить некоторым субъектам публичного права возможность участвовать в определенных имущественных отношениях, регулируемых частным (гражданским) правом» [13].

 

5. Классификации по характеру деятельности и организационно-правовые формы

5.1. По характеру деятельности ЮЛПП подразделяются на: (1) политические публичные образования и администрации (государство, центральное правительство / центральная администрация, в том числе их территориальные подразделения, а также автономные территориальные образования и их администрации), чья структура, объем и распределение полномочий определяются конституционными нормами; (2) местные администрации (муниципалитеты, провинции и другие сообщества с их администрацией), чей статус на основе конституционных предписаний регулируется отдельными законами в рамках административного права, и (3) корпоративные организации частного сектора, наделенные полномочиями публичного свойства (определенными административными полномочиями в отношении субъектов гражданского оборота и экономической деятельности). В некоторых юрисдикциях статус ЮЛПП придается коммерческим организациям, за которыми на праве собственности или, где допустимо, ином вещном праве, как узуфрукт, (за исключением некоторых государств бывшей советской социалистической системы, где сохранилось и признается право хозяйственного ведения и/или право оперативного управления) закрепляется государственное имущество.

5.2. Государственные органы центральной администрации, как правило, являются некорпоративными организациями со строго централизованной иерархичной организационной структурой, обеспечивающей осуществление функций государственного администрирования на основе подчинения вышестоящим органам и должностным лицам.

5.3. Все остальные виды ЮЛПП, как правило, являются организациями корпоративного типа. Это относится к автономным и местным коммунам, органам местного самоуправления, публичным организациям различных видов. В праве некоторых развитых государств даже собственно к государству относятся как к корпорации, образованной на определенной территории всеми ее гражданами, чья организационная структура управления формируется и функционирует на основе принципов корпоративного управления, предполагающих реализацию воли членов корпорации создаваемыми органами подотчетной и подконтрольной администрации, функционирующей под ответственность ее должностных лиц и служащих [6].

5.4. Поскольку учреждаемые ЮЛПП признаются юридическими лицами, для них применимыми, как правило, являются предусмотренные гражданскими кодексами организационно-правовые формы коммерческих и некоммерческих корпоративных организаций, к которым относятся хозяйственные общества с ограниченной ответственностью (как правило, акционерные общества, общества с ограниченной ответственностью) для ведения доходной экономической деятельностью, а также некоммерческие объединения (ассоциации, союзы) и фонды.

5.5. Осуществление коммерческой деятельности для некоторых видов ЮЛПП допускается и строго регулируется законом. Ее осуществление обусловливается специальной правоспособностью организации, которая всегда должна руководствоваться необходимостью соблюдать публичный интерес в сфере ее деятельности и действовать для всеобщего блага.

5.6. В развитых правопорядках виды ЮЛПП составляют собой закрытый перечень, не позволяя создавать публичные организации, виды и/или формы которых не предусмотрены законом.

 

6. Учредители и создание юридических лиц публичного права

6.1. Как уже отмечалось, все ЮЛПП осуществляют свою деятельность на основе закона. Публично-правовые образования (государство, территориальные и автономные единицы) образовываются в силу конституционных деклараций и норм. В свою очередь, все учреждаемые ЮЛПП создаются органами государственной (центральной, автономного образования или местной) администрации либо созданными (иным образом зависимыми от них или связанными с их участием) организациями.

6.2. Условия и порядок создания ЮЛПП каждого вида регулируется специальным законом (применимым ко всем или нескольким видам ЮЛПП либо к конкретному ЮЛПП). Правовой статус таких ЮЛПП регулируется применимым к соответствующей организации законом и ее уставом (статутом). Уставы (статуты ЮЛПП) принимаются учредителем, однако, содержание устава определяется законом. Для некоторых видов ЮЛПП их уставы (статуты) представляют собой правовые документы, включаемые в состав национального права.

6.3. Если публичная организация является юридическим лицом частного права, ее учреждение осуществляется в соответствии с положениями Гражданского кодекса и законов частного права. Однако делегирование ей каких-либо полномочий публично-правового характера либо закрепление за ними обязанности ведения хозяйственной деятельности в общих интересах граждан / населения (например, содержание водоемов, национальных парков, коммунальные услуги по уборке общих территорий, вывозу мусора, озеленение, обслуживание фонтанов, культурного и архитектурного наследия и т.п.) осуществляется в соответствии с правилами административного права.

6.4. Существуют специальные законодательные нормы о том, как определяется и формируется материальная основа создания и деятельности ЮЛПП, какие источники финансирования допускаются для этой цели, и как они применяются. На этапе учреждения ЮЛПП предусматриваются механизмы внешнего контроля за соблюдением законодательных требований об их создании и формировании их имущественной основы.

 

7. Имущественная основа деятельности и права на имущество юридического лица публичного права

7.1. Источником самой идеи существования ЮЛПП является признание публичной собственности, существующей и используемой в интересах всех граждан определенного государства или самоуправляемой территории, являющейся всеобщим благом и существующей наряду с частной собственностью, принадлежащей конкретному субъекту и используемой в его собственных интересах. Поскольку соблюдение публичного интереса требует беспристрастного и ответственного управления публичным имуществом и ведения во благо всех и каждого, соответствующие правомочия собственника и административные полномочия осуществляются государством, представляемым его административными органами, либо коммунами в лице их органов управления. Такая публичная собственность противопоставляется частной собственности, а в отношении государственного имущества, не являющегося публичной собственностью, применяется правовой режим частной собственности на равноправной основе с собственностью граждан и юридических лиц частного права.

7.2. Каждое ЮЛПП обладает правомочиями собственника в отношении принадлежащего ему имущества. Некоторые исключения из этого правила выявлены в законодательстве Украины, в котором сохраняется право хозяйственного ведения и право оперативного управления, на основе которых (помимо права собственности) имущество государственной или коммунальной собственности может закрепляться за юридическими лицами публичного права. Особенности имеются и в праве Грузии, которое допускает не только право собственности ЮЛПП в отношении его имущества, но также регулирует режимы права возмездного или безвозмездного пользования, безвозмездного узуфрукта (как особого вещного права) и режим финансирования, используемые, помимо прочего, для закрепления государственного имущества за определенными организациями публичного права либо, соответственно, для поддержания их деятельности.

7.3. Имущество публичной собственности (публичное имущество), переданное ЮЛПП, не может отчуждаться, оно не может быть конфисковано, на него не может быть наложен арест, а также запрещается использование публичного имущества не по назначению.

7.4. Законом определяются источники финансирования продолжающейся деятельности ЮЛПП, среди которых для некоторых видов ЮЛПП допускается, помимо прочего, получение доходов от осуществляемой ими деятельности.

 

8. Организационная структура и распределение компетенции между органами

8.1. Требования к организационной структуре ЮЛПП определяются законом, и они различаются в зависимости от того, к какому виду (по характеру деятельности и источнику формирования организации) относится соответствующее ЮЛПП.

8.2. Организационная структура государственных органов основывается на конституционных нормах, относящихся к законодательным органам государства и (где применимо) автономных образований, а также к правительству. Структура правительственных органов (центральной администрации), включая их территориальные подразделения, регулируется законом, является, как правило, унифицированной по отношению ко всем департаментам и подразделениям администрации, и функционирует на основе централизации и подчинения.

В рамках центральной государственной администрации могут также формироваться государственные органы и иные государственные организации, которые наделяются также властно-управленческими полномочиями (как правило, надзорными, регулирующими, разрешительно-лицензионными и т.п.), которые не включаются в структуру правительственных органов и обладают как организационной, так и управленческой автономией. Тем не менее, по своей природе структура организаций публичного права, составляющих центральную государственную администрацию, не является корпоративной (но унитарной и функционирующей исключительно на основе административно-правовых норм).

Примечательно, что в некоторых развитых юрисдикциях (например, Испания, Турция и другие) допускается возложение законом административных функций на создаваемые центральной администрацией юридические лица публичного права, которые могут также осуществлять и допустимую для них коммерческую деятельность (как правило, в целях удовлетворения публичных интересов); в числе этих административных полномочий могут быть функции сертификации, сбора налогов, контроля соблюдения требований и т.п. В связи с этим такие публичные организации также признаются субъектами государственного управления.

8.3. Система органов управления на местном уровне (автономий, территориальных подразделений, городов и других муниципалитетов) также регулируется законом. По своей природе организационная структура и принципы деятельности органов местного самоуправления и местных органов власти является корпоративной, основанной на ответственности местных органов управления и самоуправления перед общиной, всеми жителями данной территории в качестве равноправных членов местной корпорации. Следует обратить внимание, что в европейских государствах, допускающих существование в рамках них автономных образований (сообществ), как, например, Испания и Италия, распределение полномочий публичного управления, в том числе публичным имуществом, осуществляется с применением конституционных принципов децентрализации, автономии, конституционного разделения полномочий и сфер ответственности, а также принципа координации между центральной администрацией и органами автономного сообщества.

8.4. Организационная структура ЮЛПП, создаваемых в организационно-правовых формах, предусмотренных гражданским законодательством, является корпоративной структурой, поскольку преобладающей формой юридического лица (будь то коммерческая или некоммерческая организация) в условиях рыночной экономики является корпорация, в том числе и корпорация одного лица.

8.5. Компетенция органов ЮЛПП определяется законом и закрепляется между органами публичной организации либо (а) на основе принципа централизации и подчинения для ЮЛПП, являющихся государственными органами, либо (б) на основе принципов корпоративного управления под ответственность органов и должностных лиц корпорации (для всех иных видов ЮЛПП, включая органы, входящие в структуру местного самоуправления).

8.6. Порядок и условия формирования органов ЮЛПП допустимой организационно-правовой формы детально регламентируется применимым законом / законами.

 

9. Участие в гражданском обороте

9.1. Поскольку за ЮЛПП признается самостоятельная правосубъектность, каждое такое юридическое лицо вправе владеть и пользоваться своим имуществом, вступать в гражданские правоотношения, принимать на себя имущественные права и нести обязанности, быть участником судопроизводства и разрешения споров в иных допустимых формах (включая регулируемые в соответствующем национальном законодательстве и допустимые для участия в них юридических лиц публичного права внесудебные и альтернативные способы разрешения споров).

9.2. Вместе с тем, свобода, содержание и направленность любых действий ЮЛПП в рамках гражданского (имущественного) оборота ограничивается пределами их правоспособности, а также режимом принадлежащего им имущества. В частности, в соответствии с режимом публичной собственности публичное имущество, принадлежащее уполномоченной публичной организации, не может отчуждаться, не подлежит конфискации и налогообложению, в отношении него не могут применяться какие-либо способы обременении или ограничения, к нему неприменимо взыскание, а использоваться оно может только строго по его целевому назначению, предусмотренному законом.

9.3. Закон предусматривает для каждого вида ЮЛПП допустимые источники финансирования его создания и поддержания его деятельности.

9.4. Закон регулирует порядок и условия заключения договоров с участием ЮЛПП, осуществления внутреннего и внешнего контроля за соблюдением условий заключения договоров, устанавливаются особые правила закупок.

9.5. ЮЛПП, как правило, не подлежат реорганизации и банкротству.

9.6. ЮЛПП отвечают перед третьими лицами за ущерб, причиненный действиями их должностных лиц, служащих и иных работников, но имеют право регресса к ним для возмещения сумм ущерба, выплаченных указанным третьим лицам.

9.7. В развитых юрисдикциях (как, например, в Испании) для целей предъявления требований имущественного характера допускается выход за пределы юридической личности соответствующей публичной организации с целью определения именно того уровня администрации, который обладает действительными полномочиями и является конечным субъектом, действительно ответственным в каждом отдельном случае имущественных отношений [6].

 

10. Понятие и ответственность должностных лиц; обжалование их действий

10.1. Законами государств, в отношении которых проведен анализ, регулируется правовое положение должностных лиц, служащих и иных работников публичных организаций. Они классифицируются на должностных лиц и служащих, облеченных полномочиями осуществлять административные функции от имени ЮЛПП, а также на иных работников, своей деятельностью обеспечивающих организационную и техническую поддержку указанных управленцев. В свою очередь должностные лица также подразделяются на два уровня — политический (например, министры и государственные секретари) и административный.

10.2. Статус должностных лиц, условия принятия их на должность, закрепления за ними полномочий, осуществление контроля за их деятельностью, их ответственность, освобождение от должности и перемещение регулируется специальным законом.

10.3. Трудовые отношения с иными работниками ЮЛПП обычно оформляются и реализуются в рамках трудового права.

10.4. Законами предусматривается дисциплинарная, имущественная, административная и уголовная ответственность должностных лиц и служащих публичных организаций, облеченных административными полномочиями, за ненадлежащее исполнение функциональных и должностных обязанностей. Уголовная ответственность, как правило, устанавливается за мошеннические действия, а также за грубую неосторожность при исполнении функций, повлекшую нарушение служебных обязанностей.

10.5. Как правило, законами исключается одновременное привлечение к административной и уголовной ответственности. В свою очередь, применение мер имущественной ответственности, как правило, осуществляется безотносительно привлечения к уголовной ответственности, если только результаты уголовного расследования не должны стать основанием для подачи иска имущественного характера.

 

11. Административная правоспособность юридического лица публичного права

11.1. Особенности административной правоспособности публичных юридических лиц обусловливаются тем, что они осуществляют функции публичного администрирования, управления публичной собственностью, оказанием или управлением услугами для граждан и частных компаний, производством услуг и товаров всеобщего интереса, а также регулирования, государственного контроля и надзора.

Законом определяются основные принципы деятельности публичных организаций, обязывая их осуществлять свою деятельность в публичном интересе. Каждая организация, являющаяся публичной администрацией, осуществляет только ту деятельность, которая соответствует ее специальной правоспособности.

11.2. Органы публичной администрации вправе вмешиваться в деятельность граждан и их коллективов либо предпринимать меры по ограничению их деятельности на основе принципов обоснованности их применения, пропорциональности, использования наименее ограничительных механизмов и недопущения дискриминации в целях защиты публичного интереса.

11.3. В зависимости от места в системе государственного управления и содержания закрепленных административных полномочий ЮЛПП могут иметь полномочия регулирующего, надзорного, контрольного, разрешительного, лицензирующего, сертифицирующего характера. В рамках закрепленных полномочий и с соблюдением законодательных требований каждая публичная организация с административными полномочиями имеет право проводить проверки, расследовать и инспектировать факты, действия, деятельность, а также оценивать их, когда это необходимо.

11.4. Каждый вышестоящий административный орган имеет право давать руководящие указания относительно деятельности нижестоящего по отношению к нему органа посредством инструкций и приказов к исполнению. В предусмотренных законодательством случаях такие инструкции и приказы подлежат опубликованию в официальных источниках информации. Неисполнение этих инструкций и приказов влечет за собой применение мер дисциплинарной ответственности.

11.5. Компетенция, закрепленная за организацией публичной администрации, является безотзывной. Однако допустимыми являются делегирование полномочий, уполномочивания на осуществление определенной деятельности, предоставления права на подписание резолюций или иных административных решений без делегирования полномочий; все эти и другие способы реализации компетенции регулируются указанными законом. Вместе с тем использование любого их этих способов не может приводить к изменению в составе закрепленной за соответствующей публичной администрацией собственности.

11.6. Административные органы имеют полномочия применять административные санкции за нарушения. Принципы, порядок и условия осуществления этих полномочий регулируются законом.

 

12. Государственное регулирование и контроль

12.1. В каждом отдельном правопорядке предусматривается функционирование системы контроля и мониторинга деятельности ЮЛПП в зависимости от характера и содержания его деятельности или его места в системе государственного администрирования.

12.2. В частности, в Германии в отношении ЮЛПП может осуществляться государственный надзор одного из двух видов: 1) правовой надзор за правомерностью и законностью; 2) фактический или технический надзор с точки зрения эффективности и целесообразности принимаемых решений и действий. Вид надзора обусловлен наличием либо отсутствием у юридического лица публичного права правоспособности и права на самоуправление. В Украине государственный контроль за деятельностью юридических лиц публичного права подразделяется на общий и специальный контроль. Также и в Испании регулируется контроль эффективности деятельности компании, который осуществляется соответствующим министерством посредством инспекционных проверок, направленных на отслеживание соответствия конкретным целям деятельности организации.

12.3. Отдельно регламентируется осуществление контроля за деятельностью ЮЛПП со стороны его учредителя (в объеме, предусмотренном учредительным актом или иным документом). Как правило, в законе предусматриваются особые требования о постоянном контроле и мониторинге деятельности институтов публичного сектора, ее соответствии определенным для соответствующего ЮЛПП целям деятельности. Особо оценивается и контролируется финансовая дисциплина и финансовая устойчивость каждой публичной организации.

12.4. Предусматривается судебный контроль в отношении административных процедур, осуществляемых публичными администрациями, допускающий оспаривание в суде административных актов и решений в установленном порядке.

12.5. В некоторых государствах (как, например, в Украине) особое значение придается контролю, осуществляемому в отношении ЮЛПП со стороны общества (посредством проведения социологических и статистических исследований, анкетирований, участия граждан в выборах, референдумах, местных инициативах, общественных слушаниях и др.).

 

13. Общие выводы об эффективности законодательства о юридических лицах публичного права в выбранных для проведения анализа правопорядках

13.1. Более детальный обзор законодательства о юридических лицах публичного права избранных правопорядков, перечисленных в пункте 1.1 данной статьи, содержится в приложениях I-IX к вышеупомянутому аналитическому отчету, представленному Национальной палате предпринимателей «Атамекен». Однако ниже воспроизводятся общие выводы относительно того, насколько эффективным может рассматриваться это законодательство в каждой соответствующей стране. При этом отметим, что ни в одном государстве, где существует специальное регулирование юридических лиц публичного права, не обнаруживаются какие-либо дискуссии относительно того, насколько законодательное признание категории ЮЛПП является необходимым или целесообразным. Во всех странах ОЭСР это обстоятельство является данностью, и необходимость надлежащего регулирования правового положения юридических лиц публичного права не вызывает каких-либо серьезных сомнений.

13.2. Относительно эффективности существующего правового регулирования юридического статуса и деятельности юридических лиц публичного права в немецкой юридической литературе высказываются различные точки зрения. Как отмечается выше, в отличие от частного корпоративного права в Германии нет правового акта, который объединил бы право всех юридических лиц в едином законе. Существует лишь ряд правовых норм на уровне Федерации и федеральных земель, которые всегда касаются лишь отдельных сфер (как, например, положения о коммерческой деятельности общин в Положениях об общинах), а основополагающие вопросы и без того являются неписаным правом, которое развивалось на протяжении длительного периода формирования соответствующей традиции, став обычном правом.

Высказываются мнения, что в обозримом будущем также не будет принято какого-либо обобщающего закона, что можно обосновать хотя бы тем, что компетенции в этой области распределены между Федерацией и 16 федеральными землями. Однако, вероятно, вовсе и нет необходимости в таком едином регулировании, поскольку общие принципы, определяющие данную область права, в значительной мере являются общепризнанными и отдельные субъекты правотворчества издают всегда лишь специальные положения, дополняющие общие принципы по той или иной области [3].

Тем не менее, отсутствие отдельного закона, посвященного общему правовому регулированию различных видов юридических лиц публичного права, иногда вызывает ряд проблем на практике. Так, в некоторых Землях ФРГ учреждения публичного права регулируются частично или даже полностью нормами гражданского права об учреждениях частного права. Не случайно в доктрине Германии ставится под сомнение оправданность деления учреждений на учреждения частного права и учреждения права публичного [2].

В целом, оценивая эффективность существующего правового регулирования юридического статуса и деятельности юридических лиц публичного права в Германии, можно согласиться с позицией о том, что категория юридических лиц публичного права представляет собой, с одной стороны, обобщающее, а с другой стороны — условное понятие, которое само по себе не способно определить правовой статус отдельных организаций и не предназначено для этого. О его обобщающем характере свидетельствует то обстоятельство, что в конкретном исторически сложившемся правопорядке за этой категорией фактически может стоять кто угодно — от государства, муниципального образования и органа публичной власти до государственного предприятия или акционерного общества со стопроцентным государственным участием [13].

13.3. Также различные точки зрения высказываются относительно эффективности существующего правового регулирования юридического статуса и деятельности юридических лиц публичного права во Франции. В данном случае проблемы во многом обусловлены тем, что данное понятие по сути является собирательным. Кроме того, правовое регулирование юридических лиц публичного права во Франции осуществляется одновременно административным и частным правом, причем большее значение придается именно административному праву. Деятельность публичных юридических лиц зиждется на идее публичной службы (понятие, присущее преимущественно французскому административному праву) и базируется на институте публичной собственности, правовое регулирование которого осуществляется административным правом.

При этом, как уже отмечалось выше, признаки, служащие критериями для разграничения юридических лиц частного права и юридических лиц публичного права во Франции, устанавливаются не законодательством, а судебной практикой административной юстиции. При этом, иногда определенная квалификация отдельного юридического лица в качестве публичной организации определена законом. В этом случае суд не в силах ничего сделать. Если же такая квалификация следует из постановлений исполнительной власти, то суд может переквалифицировать, например, публичное учреждение в административное.

Немаловажным является тот факт, что Франция в последние годы подвергается влиянию общих современных тенденций, связанных с европейской политикой открытия публичных служб конкуренции.

13.4. В Испании за период с 2014 г. в стране была проведена широкомасштабная реформа по модернизации государственного сектора, что объективировалось в принятии новых законов и создании современных механизмов взаимодействия государства и участников оборота в рамках использования публичной собственности и удовлетворения всеобщих интересов (упрощения и повышения эффективности порядка взаимодействия граждан и государства). Основой этой реформы явилась Национальная программа реформ Испании на 2014 год, которая установила необходимость поощрения мер по рационализации административных действий, повышению эффективности использования государственных ресурсов и повышению их производительности. Исходными идеями реформы административной правовой системы явились убеждения в том, что государственные администрации не должны усложнять жизнь граждан и деятельность компаний, но должны способствовать индивидуальной свободе и развитию личной и деловой инициативы. Для этого важно создать нормативную базу, которая препятствует созданию ненужных или избыточных органов или организаций, а также обеспечивает эффективность и действенность публичных образований, осуществляя в отношении них непрерывный надзор, который позволяет оценивать выполнение целей, для достижения которых они созданы, отслеживать актуальность их деятельности и находить более эффективные способы достижения этих целей.

На основе таких исходных идей и с учетом уже существующей конституционной и иной нормативной основы для осуществления деятельности государственной администрации реформа осуществлялась с опорой на идею о необходимости обеспечить испанскую правовую систему систематическим, последовательным и упорядоченным административным законодательством, — с одной стороны, регулирующим административную процедуру, которая бы включала в себя правила, регулирующие отношения граждан с администрациями, и, с другой стороны, определяющим всеобъемлющий правовой режим государственных администраций, в который будут включены положения, которые дисциплинируют государственный институциональный сектор, с учетом двух основных направлений: (а) упорядочение дополнительных отношений администраций с гражданами и компаниями и (б) внутрикорпоративное регулирование внутренней деятельности каждой администрации и отношений между ними.

Организация экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) высоко оценила административную реформу, осуществленную в Испании. В докладе ОЭСР, посвященном этому вопросу, указывается, что предложенный пакет реформ является результатом тщательного процесса сбора данных, диалога между профессионалами и диагностики слабых сторон испанских государственных администраций. ОЭСР считает, что набор политических вопросов, включенных в реформу (например, электронное правительство, многоуровневые управленческие отношения, хорошее регулирование, бюджетные реформы), вместе с параллельными инициативами, принятыми за последнее время в таких областях, как бюджетная стабильность, прозрачность и демократическое управление, характеризует один из самых амбициозных процессов реформ публичного сектора, осуществляемых в стране-участнице ОЭСР [4; преамбула].

13.4. Поскольку Итальянская Республика является членом ОЭСР и Европейского Союза, ее законодательство в большинстве аспектов соответствует тем принципам и стандартам, отраженным в обязательных для членов этих организаций нормативных документах и международных договорах по соответствующим аспектам. Анализ итальянского законодательства о ЮЛПП свидетельствует о ее, хотя и довольно сложной (комплексной) структуре, в том числе усложненной с учетом особенностей исторического, культурного и общественного развития, но в то же время сформированной вполне определенно, последовательно и целесообразно. Воспринятые итальянским законодательством подходы к регулированию ЮЛПП, основные принципы и важнейшие юридические механизмы регулирования могут использоваться при формировании казахстанского законодательства о ЮЛПП.

13.5. Эстония также является страной-участницей ОЭСР. Эстонское законодательство является наиболее современным, развивающимся с учетом наилучших правовых решений, используемых в развитых демократических странах рыночного типа, в соответствии с требованиями и рекомендациями права Европейского Союза и самой ОЭСР. В то же время, проведенный нами анализ эстонского законодательства по вопросам регулирования ЮЛПП позволяет заключить, что по этому вопросу действующее законодательство Эстонии требует определенных доработок как на концептуальном, так и на прикладном уровнях. На сегодняшний момент существует объективная необходимость в систематизации законодательства о юридических лицах публичного права в целях определения системы или, как минимум, основных видов юридических лиц публичного права, определения критериев их разграничения; закрепления перечня публично-правовых формирований, которые могут учреждать юридические лица публичного права; закрепления общих подходов к определению гражданской правосубъектности юридических лиц публичного права.

13.6. Интересным представляется опыт Турецкой Республики по формированию и развитию национального законодательства о ЮЛПП. В этой стране, в частности, традиции сильного государства также обусловили особенности правового регулирования публичных организаций. Однако в турецком законодательстве можно увидеть вполне определенное выделение специальных положений относительно признания публичного интереса и его четкого разделения с частными интересами, а также весьма детальное регулирование способов, форм и областей реализации публичного интереса уже на уровне конституционных положений, что и является следствием особых исторических условий, в которых возникла и развивается Турецкая Республика (начиная с традиций Оттоманской Империи, всестороннего сотрудничества с Германской Империей того времени, сильного влияния немецкого права на развитие национальной правовой системы конца XIX — первой половины XX веков, модернизация государства и стремление войти в состав Европейского Союза и другие исторические обстоятельства). При этом, в настоящее время в Турции на законодательном уровне обеспечивается децентрализация государственного управления, устанавливаются общие принципы, рамки процесса децентрализации, распределяются полномочия между центральной и местными администрациями.

Согласно существующему отчету ООН, выполнение требований Международного валютного фонда и Всемирного Банка и продолжающийся процесс гармонизации национального законодательства в целях получения членства в Европейском Союзе обусловили динамичные изменения в Турции за предыдущие годы. В частности, указывается, что Турция продемонстрировала огромный прогресс на пути интеграции с системой мировой экономики, и сегодня это страна — более ориентированная на функционирование рынка и конкурентной среды, вполне устойчивая в случаях внутренних и внешних потрясений. В том числе, Турция уже осуществила жизненно важные реформы в сфере управления экономикой и финансовым сектором, как и в сфере управления в целом [7]. В том числе, в результате осуществления соответствующих реформ публичные администрации (государственные органы) начали использовать широкий спектр современных и прогрессивных инструментов оказания государственных услуг.

13.7. Что касается бывших советских республик, воспринявших институт юридических лиц публичного права, следует отметить, что (а) основным источником идей для формирования соответствующего национального законодательства в этих странах явилось немецкое право, и (б) в каждой из этих стран эти идеи реализованы по-разному, и степень совершенства соответствующего законодательства различается.

13.8. В Республике Грузия законодательство о юридических лицах публичного права имеет одну из самых длинных историй среди постсоветских государств. Соответствующий закон [9] вызвал необходимость коррекции действующего законодательства, которая была проведена достаточно безболезненно и корректно. Этот институт стал достаточно органичной частью правовой действительности. Есть развернутая система нормативных правовых актов, регулирующих правовые отношения с участием юридических лиц публичного права, имеются достаточно серьезные доктринальные положения, в которых предлагается теоретического обоснование и характеристики этого явления. Можно также вполне обоснованно говорить о достаточно сложившейся концепции этих субъектов правоотношений, которая оказывает довольно серьезное влияние как на законодательство сопределенных стран, так и на доктринальные разработки в них.

Опыт Грузии может быть предложен для серьезного изучения при возможной имплементации института юридического лица публичного права в законодательство Казахстана.

13.9. В Азербайджанской Республике законодательство о юридических лицах публичного права имеет относительно недавнюю историю. Фактически она связана с принятием соответствующего закона [8], который вызвал определенную корректировку действующего законодательства. Для регулирования юридических лиц публичного права используются нормы именно этого закона и принятые на его основе иные нормативные правовые акты, определяющие статус отдельных юридических лиц публичного права. Однако этот специальный закон содержит только самые общие формулировки, предоставляя возможность конкретизации различных вопросов правового статуса юридического лица публичного права в его уставе. Возможно, что именно относительно недолгой историей существования в правовой системе Азербайджана института юридических лиц публичного права отчасти и объясняется отсутствие теоретических источников, судебной практики применения соответствующих норм.

13.10. В Республике Молдова концепция юридического лица публичного права используется в законодательстве достаточно широко, хотя молдавское законодательство обходится без специального закона, а разделение юридических лиц на лица частного права и лица публичного права происходит на уровне Гражданского кодекса Молдовы [10], других нормативных актов. При этом законодательство Молдовы по вопросам статуса юридических лиц публичного права весьма разрозненно и противоречиво. На его состоянии и, можно полагать, правоприменении сказывается отсутствие специального закона, который бы содержал соответствующие общие положения. Кроме того, требует подробной регламентации участие юридических лиц публичного права в предпринимательских отношениях.

13.11. Относительно существующего правового регулирования в отношении определения юридического статуса и регламентации деятельности юридических лиц публичного права в Украине, считаем, что действующее законодательство также требует существенных доработок как на концептуальном, так и на прикладном уровнях. На сегодняшний момент существует объективная необходимость в систематизации законодательства о юридических лицах публичного права в целях определения системы или, как минимум, основных видов юридических лиц публичного права, определения критериев их разграничения; закрепления перечня публично-правовых формирований, которые могут учреждать юридические лица публичного права; закрепления общих подходов к определению гражданской правосубъектности юридических лиц публичного права.

13.12. В целом, отмечаем, что дать полновесную оценку эффективности существующего правового регулирования юридического статуса и деятельности юридических лиц публичного права, как и некоторых иных положений, специально обозначенных выше, не представляется возможным, поскольку для этих целей необходим полноценный доступ к материалам судебной, деловой и административной практики, а также специально выделенное для проведения их анализа достаточное по продолжительности время. Однако условия проведения настоящего исследования на данный момент не позволили провести изучение данного аспекта.

 

14. Общие выводы о целесообразности восприятия казахстанским правом категории юридического лица публичного права и основных направлениях совершенствования казахстанского законодательства

14.1. С учетом того, что категория юридических лиц публичного права известна законодательству большинства развитых и развивающихся демократических государств с рыночным типом экономики, и на ее основе в этих государствах, включая практически все страны-участницы ОЭСР, а также уже почти половину бывших советских республик (с учетом бывших прибалтийских республик), сформировано и действует (хотя и с различным уровнем совершенства и эффективности) специальное законодательство о правовом положении ЮЛПП и их деятельности, задача создания такого специального законодательства в ближайшее время может стать актуальной и для Республики Казахстан. Степень актуальности повышается еще и в связи с тем, что в других странах СНГ (включая Российскую Федерацию, Кыргызстан и Узбекистан) уже на протяжении нескольких лет ведутся научные дискуссии и публичные обсуждения по реформированию действующего законодательства с целью признать и регламентировать статус юридического лица публичного права.

14.2. Мы считаем целесообразным развитие казахстанского права с тем, чтобы восприятие правовой концепции ЮЛПП национальной правовой системой осуществлялось (а) на примере лучших законодательных образцов развитых государств, а также (б) с учетом опыта этих (и других) государств по организации процесса соответствующего совершенствования национального законодательства.

14.3. В частности, касаясь вопроса о приемлемых образцах законодательного регулирования, необходимо понимать, что исторический опыт свидетельствует о двух наиболее интересных для целей развития казахстанской системы моделей формирования законодательства о ЮЛПП — французской и немецкой. Обе эти правовые системы известны нашему праву, являясь, по сути, идейными источниками формирования и развития казахстанского законодательства. Та же английская модель не приемлема в наших условиях (ибо наследственная, пусть и конституционная, монархия не является нашим политическим устройством). В связи с этим необходимо определиться с тем, какая из наиболее приемлемых моделей будет служить для нас ориентиром в формировании национального законодательства о ЮЛПП.

14.4. Какой бы ни была выбрана модель, важным моментом является то, что структура и содержание законодательства о ЮЛПП всегда основывается на соответствующих конституционных принципах и особенностях закрепляемых Конституцией государственного устройства, правовой системы и отношений собственности. Важным представляется конституционное признание публичной собственности, как публичного имущества, принадлежащего народу Казахстана, которое существует в качестве всеобщего блага только в интересах всех и каждого, и которое не может служить к удовлетворению конкретного частного, в том числе государственного, интереса, и соответственно, не может отчуждаться, быть объектом взыскания, конфискации и налогообложения. В свою очередь, государственное имущество (не являющееся публичным) должно подчиняться правовому режиму частной собственности. Этому вопросу посвящались публикации членов нашей исследовательской группы [21; 22 и 23].

14.5. В связи с конституционным признанием существования и защиты публичного интереса и публичной собственности важное значение приобретает реформа системы управления территориальными единицами на основе имплементации принципов децентрализации, координации и местного самоуправления, в том числе за счет обеспечения механизмов прямого и эффективного взаимодействия государства с гражданами, участия граждан в вопросах управления коммунальной собственностью за счет их участия в формировании местных органов администрации. Внимания заслуживает идея о минимизации непосредственного участия государства в экономической деятельности при том, что должны быть регламентированы случаи, когда в публичных интересах государство должно вовлекаться в предусмотренных законом формах в осуществление хозяйственной деятельности.

14.6. В контексте совершенствования частноправового законодательства потребуются пересмотр норм, относящихся к организационно-правовым формам юридических лиц, праву собственности и вещным правам, существенная модернизация корпоративного законодательства и законодательства о некоммерческих организациях, нормы об ответственности участников корпорации по ее долгам, а также об ответственности юридического лица за ущерб, причиненный третьими лицам ее должностными лицами и работниками в процессе осуществления деятельности от имени юридического лица или в связи с представительством его интересов. Принципиальным нам видится отказ от прав хозяйственного ведения и оперативного управления, такой организационно-правовой формы, как государственное предприятие.

14.7. Особое значение приобретает реформа административного права. Однако любые серьезные мероприятия такого содержания, а тем более такого масштаба, должны осуществляться прозрачно и коллегиально с привлечением к работе специалистов всех отраслей законодательства (конституционного, публичного и частного права, материального и процессуального). С учетом этого представляется, что действительный успех в создании современного и эффективного законодательства о юридических лицах публичного права будет достигнут, если эта задача приобретен характер национального проекта реформирования государственного администрирования, отношений собственности и создания механизмов действенного взаимодействия государства с гражданами по всем аспектам общественных отношений, включая реализацию и охрану публичного интереса и защиту частных интересов.

14.8. В заключение отметим, что участие в этой важной работе по развитию казахстанского права с целью восприятия правовой концепции юридических лиц публичного права требует не только обладания необходимыми знаниями и навыками проведения исследований, написания концептуальных и программных документов, разработки нормативных правовых актов. Важное значение имеют наличие обширных и прочных научных связей с исследовательскими институтами и ведущими юристами во многих развитых и развивающихся странах, а также наличие научных библиотек, позволяющих иметь доступ к изучению современных правовых идей и накопленного опыта развития права. Кроме того, необходимы способность разрабатывать комплексные предложения и конкретные формулировки правовых норм для создания института (совокупности правовых норм) юридических лиц публичного права, как с учетом текущего момента, так и в расчете на среднесрочную и более длительную перспективу. Существенным является также понимание того, что развитие идеи создания законодательства о юридических лицах публичного права может потребовать ее поэтапного осуществления с учетом конкретных обстоятельств объективного характера.

 

Источники (указаны только те, на которые имеется ссылка в статье; полный перечень основных источников в количестве 247 теоретических публикаций, публичных отчетов и нормативных правовых актов, использованных для подготовки вышеупомянутого отчета по заданию Национальной палаты предпринимателей, изложен в приложении X к указанному отчету):

1. Савиньи Ф.К. фон. Система современного римского права: В 8 т. Т.П. / Пер. с нем. Г. Жигулина; Под ред. О. Кутателадзе, В. Зубаря. М.: Статут; Одесса: Центр исследования права им. Савиньи, 2012. — 537 с. С. 135 -137; 198 — 199 и др.

2. Гражданское и торговое право капиталистических государств. Изд. 3-е, перераб. и доп. Отв. ред. к.ю.н., доцент Е.А. Васильев. — М.: Международные отношения, 1993. С. 81 — http://www.pravo.vuzlib.su/book_z1005_page_26.html.

3. Пуделька Й. Корпоративные отношения и публично-правовые отношения. / В сб. материалов Международной научно-практической конференции в рамках ежегодных цивилистических чтений «Гражданское право и корпоративные отношения». Отв. Ред. Сулейменов М.К. Алматы: НИИ частного права, 2013. С. 82-86.

4. Law 40/2015, of 1 October, of Legal Regime [for Organisations] of Public Sector. / Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público. / Закон о правовом режиме [организаций] публичного сектора. — Jefatura del Estado, «ВОЕ» núm. 236, de 2 de octubre de 2015 Referenda: BOE-A-2015-10566 [на испанском и английском яз.].

5. Law 7/1985, of April 2, Regulating the Bases of the Local Regime. / Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local. / Закон, регулирующий режим местной власти. — Jefatura del Estado, «ВОЕ» núm. 80, de 3 de abril de 1985 Referenda: BOE-A-1985-5392 [на испанском и английском яз.].

6. Enterría E.G de. The Concept of Legal Personality in Public Law. / El concepto de personalidad jurídica en el derecho público. — Revista de Administraciôn Publica 195, Núm. 129. Septiembre-diciembre 1992 [на английском яз.].

7. Отчет ООН «Оценка публичного управления в Турции» / UN Assessment of Public Administration in Turkey» [на английском яз.].

8. Гражданский кодекс Азербайджанской Республики, утвержден Законом Азербайджанской Республики от 28 декабря 1999 г. № 779-IQ. — https://base.spinform.ru/show_doc.fwx?rgn=2577.

9. Закон Республики Грузия от 28 мая 1999 г. № 2052-IIS «О юридическом лице публичного права». / https://matsne.gov.ge/ru/document/view/19204.

10. Гражданский кодекс Республики Молдова (Книги 1-5) от 6 июня 2002 года № 1107-XV.

11. FFE (Federation of European Accountants) Survey «Definition of Public Interest Entities (PIEs) in Europe» [Обзор Федерации европейских бухгалтеров «Определение Лиц Публичного Интереса»].

12. Гражданское уложение. Кн. 1. Положения общие: проект Высочайше учрежденной Редакционной комиссии по составлению Гражданского уложения (с объяснениями, извлеченными из трудов Редакционной комиссии) / под ред. И.М. Тютрюмова; сост. А.Л. Саатчиан. — М.: Волтерс Клувер, 2007. — 288 с. С. 70 — 91.

13. Суханов Е.А. Сравнительное корпоративное право. 2-ое изд., стереотип. — М.: Статут, 2015. — 456 с. (Гл. 5 Корпорации как юридические лица публичного права. С. 255-281).

14. Jastrebov О. The Use of the Category of «Legal Persons of Public Law» in Foreign Legal Instruments. — Middle-East Journal of Scientific Research 20 (11): 1541-1545, 2014 [на английском яз.].

15. Шершеневич Г.Ф. Учебник русского гражданского права (по изданию 1907 г. — М.: Фирма «СПАРК», 1995 г. — 556 с.

16. Законы гражданские с разъяснениями Правительствующего Сената и комментариями русских юристов. Составил И.М. Тютрюмов. [Книга пятая]. — М.: «Статут», 2004 г. — 444 с.

17. Deloitte. Public interest entity: Definition and scope. November 2015. — https://www2.deloitte.com/content/dam/Deloitte/global/Documents/Audit/gx-audit-public-Interest-entity.pdf.

18. Davis P. Gower's Principles of Modern Company Law. / Sixth Edition. — London: Sweet & Maxwell, 1997. — 867 p.

19. Kraakman R. and Others. The Anatomy of Corporate Law: a Comparative and Functional Approach. — OXFORD University Press. — 231 p.

20. Black's Law Dictionary. / Sixth Edition. — St. Paul, Minn.: West Publishing Co., 1990. — 1657 p.

21. Сулейменов М.К. Становление и развитие гражданского законодательства Республики Казахстан (2006). / М.К. Сулейменов. Частное право Республики Казахстан: история и современность. Собрание сочинений в 9 томах. Том 3. Монографии об истории и общих проблемах гражданского права. — Алматы: Юридическая фирма «Зангер», 2011. — 832 с.

22. Скрябин С.В. Вещное право: Учебное пособие. — Алматы: Научно-издательский центр КОУ, 2009. — 292 с.

23. Карагусов Ф.С. О развитии конституционных основ правового регулирования права собственности в Республике Казахстан — http://online.zakon.kz/Document/?doc_id=37487045 (27 сентября 2016 г.).

 

5 февраля 2018 г.

 

 

По сообщению сайта Zakon.kz